什么是新型农村社区项目资金平衡方案
党的“十六”大以来，党中央、国务院实施了减免农业税、种粮补贴、建立农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度等一系列政策、举措，不断加大财政涉农资金投入，努力 破解和缓解“三农”难题，已取得初步 成效。农村教育、卫生、交通、水利等民生基础设施得到了有效改善。农民群众建设社会主义新农村的思想意识明显增强，积极建设和改变家乡面貌的自觉行动已悄然形成。审计调查发现，由于“三农”工作具有复杂性、艰巨性和长期性的特点，党的惠农政策、财政涉农资金在贯彻执行和分配、使用、管理中还存在着一些问题，直接 影响了财政涉农资金的使用效益和国家农业农村政策效应的发挥。
一、财政涉农支出政策执行中存在的问题及原因
（ 一）财政涉农资金的投入总量不足，支出结构不合理
近几年，财政涉农资金的总量逐年增加，但财政涉农支出占财政总支出的比重却一直在一个比较低的水平徘徊，财政涉农资金投入增长幅度低于财政经常性收入增长幅度。市、县一级财政涉农资金投入不足，主要依赖中央或省级财政的投入。就我市县级财政而言，一方面，受现行财政体制集中过高、返还滞后的影响，另一方面，受地方经济欠发达，财政收入低度徘徊，可用财力相对较少的影响，使年初预算在保证财政供养人员工资等刚性支出的情况下，无力安排建设性项目的支出。财政支出依然是“保吃饭、保运转”的格局。市级财政也是如此，涉农资金投入主要依靠上级财政。经审计调查，蚌埠市本级 2005 年涉农资金支出总额 47759.43 万元，其中本级财政安排 4210.08 万元，占支出总额的 8.8% ，上级财政安排 43549.35 万元，占支出总额的 91.2% ； 2006 年涉农资金支出总额 45882.42 万元，其中本级财政安排 5241.42 万元，占支出总额的 11.4% ，上级财政安排 40641 万元，占支出总额的 88.6% 。
在财政涉农资金支出中，用于政府机构运行的事业费用（农业主管部门的人员经费）支出比重高并逐年增长；对生产性投入低而对非生产性投入高，具体为财政安排涉农支出主要用于农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系建设。在农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系中，农业基础设施投资的份额较高，农林水等部门科技三项费用占农业支出的比重下降。在农业基础设施建设中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。
（二）财政支农方式不完善，配套投入方式需要改进
中央、省财政专项转移支付资金是以项目为载体的，并规定地方财政必须安排部分配套资金。目前，地方财政尤其是县乡财政十分困难， 对应予配套的农业专项资金难以按时足额到位。因此，为了应付检查，有的采取虚假配套，有的“拆东墙补西墙”进行配套等等，造成整个项目资金总量不足，再加上上级财政资金有时不能及时拨付，从而 影响了项目工程的实施，致使部分工程项目不能按期完成，或只实施一部分，有的甚至偷工减料、削减项目建设内容，导致涉农资金和项目不能发挥应有的效益。
（三）涉农资金的分配、项目的确立缺乏规范性和科学性
一是资金分配缺乏比较规范的标准和依据， 存在“撒胡椒面”的现象。 财政支农资金实行分块管理，存在部门分割的问题。 如农业基础设施、科研、生产、流通等方面的财政资金分属不同的部门管理。 不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉； 同一类型项目由多个部门管理， 使管理成本大幅度提高，缺乏统筹整合和集中实施的效能，造成资金投入分散，难以形成集中资金办大事的效果，影响到建设项目投资效果。
二是财政支农资金部分项目计划安排不科学，与实际需要脱节。如安排一些低效种植、养殖业等项目，农民对这类项目兴趣不大；有的项目从安排到生产实施周期较长，申报时项目市场看好，等到项目农产品生产出来，市场发生变化，产品已由供不应求到供求平衡甚至供过于求，导致亏损；农业、林业、养殖等送科技下乡、培训授课时间短、效果差，一些地方有关部门以此造假套取资金。
（四）财政支农资金使用分散，管理交叉、重复
由于行政管理体制的原因，涉农部门较多，部门职能存在交叉与重复，财政用于农业的资金由多个部门管理，部门在实际工作中又有越位或缺位的问题，因而形成多个部门安排同一项目或多个部门都管理的情况。如在县乡公路资金审计调查中发现，县乡公路资金既有财政安排的，也有部门安排的；上级财政安排的资金，既有通过上级部门安排的，也有通过本级财政安排的；通过上级部门安排的资金，又分省交通厅、省公路局安排等。
财政部门由于业务分工的不同，财政用于农业的资金也涉及多个科（室）管理，在实际工作中沟通不畅，同样存在一个项目重复安排资金的问题。在涉农资金审计调查中，资金牵涉到农业、经建、综合、开发办、农税局、教科文等多个职能科室 , 管理政出多门，环 节烦琐，出现了 “上面多渠道投资，下面多渠道操作 , 看的管不到，管的看不到” 、“各吹各的号，各唱各的调” 的现象， 致使资金相对分散，难以形成合力，直接影响了资金使用的实效性。
（五）部分地方涉农资金使用管理不规范
涉农项目资金的使用和管理最终落实在基层，大部分在经济欠发达地区，经济文化相对落后，基层财务人员和管理人员政策素质较低，基础工作较差，资金使用和管理普遍不规范。一是由于涉农资金具有无偿性， 个别单位和主管部门领导 法律 意识淡薄，忽视国家专项资金的严肃性，只考虑自身利益、地方利益、小团体利益，擅自制定资金管理政策和办法，随意开口子，使涉农资金不能有效到位，项目不能得到完整有效实施，效益达不到预期目标。二是涉农资金在投入之初，始终强调的是项目的计划管理，但在实际操作过程中，往往由于过多的管理环节，导致互相掣肘，未按计划进行管理；在拨付过程中， 一些地方存在以虚拟工程项目、虚列工程成本、虚报工作量，截留挤占挪用财政涉农资金的现象。
（六）部分涉农政策性补贴资金效果不明显
近年来，国家对农户的直接补贴项目日渐增多。如：水稻、小麦良种补贴，粮食直补、综合补贴，柴油补贴，阳光工程补助等。补贴方式也不尽相同。我市小麦良种补贴实行“供种式”，即农业主管部门通过公开招标的方式委托中标供种公司集中采购良种，供种公司按市场价向农户出售良种时，只收取财政补贴后的差价部分，只有购买使用小麦良种的农户才能享受到补贴，不使用者不受惠，积极引导农民使用高产优质良种，效果很好。而粮食直接补贴和水稻良种补贴等实行的是“普惠式”，种植粮食和种植水稻的农户都能享受到补贴，补贴资金发放采取“一卡通”方式，即通过邮政储蓄、农村信用合作社等金融机构将补贴资金直接存入农民“一卡通”存折上。这样的好处是补贴资金直接到户，避免了截留、挪用甚至克扣农民补贴资金的问题。我们在审计调查中发现，存入“一卡通”存折的补贴资金，农民并没有用于粮食生产，有不少农户根本就没有提取。问原因，说是钱太少，家离镇子远，到镇信用社的车票，加上吃顿早饭，再买点菜钱就没了，有的可能还要倒掏，所以还不如不提。致使这部分资金没有按资金本来的用途使用或者没用，国家的政策性涉农补贴资金没有达到预期的效果和发挥很好效益。
(七)财政涉农资金的拨付和使用缺乏有效的监督和制约机制
财政涉农资金不能做到规范使用，中央财政、省财政对财政涉农资金的使用情况不能及时掌握准确信息，即使发现不按原规定用途使用资金甚至违规使用资金问题后，对违反规定的地方政府有关部门也没有相应的处罚措施。同时，财政部门既负责项目立项审批、组织实施；又担当监督职责，这种既当“运动员”又当“裁判员”的体制上的问题一直不能很好地解决。地方有关监督部门在对涉农专项资金项目检查中发现了问题也面临上报难、处理难，因为地方往往以不能“损害地方利益”为借口而“大事化小、小事化了”，助长了挤占、挪用等违规使用财政涉农资金的不正之风。
二、几点思考与建议
（一）推进财政涉农资金整合。 涉农资金整合并不是将各种渠道的资金简单归并，而是要通过整合，明确涉农资金的重点投向，提高资金的使用效益。 首先 要严格资金分配程序，资金项目的申请要按制度办事，资金项目的选择要进行必要的评估论证，资金项目的确定要集体研究，杜绝“人情项目”、“关系项目”，避免资金分配的随意性。其次 应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。合理划分中央和地方政府财政在农业和农村发展中的事权。
（二）完善财政涉农资金结构。 要改变当前基层财政涉农资金用于非生产性支出的比重居高不下的现状，深化农村机构改革，压缩政府层级，减少财政供养人员，省出更多的财政资金重点增加对农业基础建设、公***设施建设、农村社会化服务体系建设、农村社会事业发展的投入。调整财政支农结构，推进农业产业化进程，重点培植一批有影响、能带动一方农村经济快速发展的农村龙头企业、合作经济组织、农产品生产基地，培养一批种植、养殖名优品牌。
（三）提高财政涉农资金绩效。 一是在投入机制上，要变国家单一投资为国家、地方、集体、个人***同投资，变零散投资为资金整合投入，集中力量办大事。二是在工程建设上，要按基建程序施工，对所有工程实行项目法人制、招投标合同管理制、工程质量跟踪监理制、项目施工责任追究制、项目资金报账结算制、工程预决算审计制、实行专业队伍建设和群众治理相结合，以提高资金的使用效益和工程质量。三是在监督机制上，要吸收村民代表参与工程的建设、管理，充分发挥人大、政协和新闻宣传部门的监督作用，保证工程建设的质量和效益。
（四）全程监控涉农资金项目。 一是在立项阶段，做好涉农项目预算，进行事前控制，有关主管部门应根据国家有关产业政策规定，对涉农项目的立项进行可行性研究，对项目的社会效益和经济效益进行分析审查，组织专家论证、筛选，严把入口关；二是在执行阶段，做好涉农项目的事中监督，财政与主管部门可委托中介机构跟踪抽查项目实施情况，确保资金按规定用途使用，防止财政资金流失与浪费。三是在竣工阶段，做好涉农项目的检查验收，涉农项目完成后，要及时进行项目竣工的决算审计，根据审计结果核拨项目尾款，除国家、省、市的规定外，对于超出项目支出核算部分一律由项目用款单位自行承担。
（五）规范财政涉农资金支出行为。 一要规范会计基础工作，通过组织项目单位相关人员进行会计知识培训，不断提高政策水平和业务技能，从而规范会计行为，加强财务管理。二要坚持设置专帐核算，确保资金专款专用。三要严格开支报帐手续；各项支出要合理、合规、合法，原始凭证要合法、真实、有效，审批报帐手续要完备。
（六）关于如何发挥审计监督在涉农资金使用与管理中的作用。 一要跟踪财政资金使用效益，确保财政资金安全并提高效益。随着新农村建设的不断深入，涉农资金的投入将不断增加，占财政支出比例会继续提高。审计工作应适时调整工作思路和工作重点，加强对涉农资金的审计监督，并跟踪财政支出的程序和效果，促进规范管理，强化监管机制，达到合理使用，提高效益的目的。审计机关要加大水利项目、农业综合开发、生态环境、城镇化建设、农村义务教育、文化卫生等农村公***事业建设资金的监督力度，跟踪使用效益。要把监督关口前移，在事前选项、事中跟踪等方面把好审计监督关，促进提高财政资金使用效益，推动新农村建设健康发展。二要加强农业基础建设项目审计，注重财政涉农资金的效益。农业基础建设是现代农业发展不可缺少的条件之一，围绕新农村建设，国家将加大对用于农田水利、防护林体系、农业综合开发等基础设施建设的投入力度。审计机关在服务农业、农村、农民工作中能否得到群众的认可，关键在于涉农资金项目审计的质量和效果。审计机关要对新农村建设的基础设施建设资金进行跟踪监督，确保投入资金用于农业基础建设，防止资金被挤占挪用和损失浪费，为改善农业生产条件，提高农业综合生产力做出努力。要坚持重大农业工程项目必审制，重点关注有无擅自降低建设标准、调整项目建设内容、以旧报新帐实不符、开发工程造价不真实、高估冒算工程建设资金等问题。三要加强事关农民切身利益的多种项目资金的审计监督，促进党的惠农政策落实到位。建设新农村，无论是在资金投入还是在政策扶持上，各级政府都制定了一系列优惠政策措施，其根本出发点就是切实维护农民的根本利益，使农民享受经济发展的成果。审计机关要在维护农民利益的问题上敢于坚持原则，严格履行审计监督职责，依法维护财政经济秩序，加强对扶贫救灾、新型合作医疗、计划生育、困难家庭生活补助、征地补偿等资金的审计监督，确保这些资金真正用到农民身上，从而把党和国家的一系列惠农政策落到实处。四要转变传统观念，创新审计思路与方法。 农业资金来源渠道多，资金性质复杂，资金运作方式是层层拨付、转拨，如果仅仅停留在对财政部门、主管部门的检查上是不够的，应当顺着资金走向一查到底。这就要求审计机关要结合实际，上下配合，才能保质保量完成工作任务。同时，审计机关对涉农资金在筹集、分配和使用各环节查清是否真实合法做出审计的基础上，要利用专门的审计方法和依据一定的标准，还要对涉农专项资金的经济性、效率性、效果性进行效益审计并做出综合评价。重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和资金流失等重大问题。通过效益审计提高涉农专项资金审计的广度和深度，提高审计成果的质量。要突破涉农资金审计就事论事，重审计处理处罚，轻揭露宏观管理问题的思维定势。对重大问题要深刻揭露，要在大量占有审计资料的基础上分析存在的问题，并针对这些问题，自下而上综合分析制约和影响农村发展、农民增收方面的政策、制度缺陷，确实把存在问题的原因，从宏观、微观方面分析透彻，从加强宏观管理，完善政策、法规，促进改革，提高效率的角度，提出针对性强、切实可行的意见和建议，以引起各级领导重视，进入领导决策，发挥审计监督的建设性作用。突出信息挖掘，充分利用好既有的审计资料，对每个分散的涉农资金审计项目材料必须进行收集、整理、提炼，从中归纳带有倾向性、普遍性、苗头性的问题，及时上报有一定深度的综合性信息或专报，提出高层次的意见和建议，为政府及有关部门的宏观决策提供服务。