论如何运用法律手段保护教师学生的合法权益

学校作为教育事业单位，不同于国家行政管理机关那样的执法主体，其对学生的管理有其特殊性。高校学生管理的法治化，主要是按照国家法律调整学校与学生之间的关系，用法治的原则，处理学校与学生之间发生的各种矛盾，在管理规章制度的制定与执行上规范化、合法化。一高校学生管理法治化，是一个似乎新鲜，但又非常现实的课题。我们不妨从近年北京市海淀区人民法院审理的两起涉及高校学生管理的案件谈起。一起是1999年审结的北京科技大学一本科生田某诉其母校拒绝颁发毕业证和学位证。案件的起因是学生田某在参加一次补考时，随身携带一张与考试有关的纸条，在考试中被发现，但田未参看过纸条。按照学校的规定，田某被认为是作弊，按退学处理。事后，由于学校管理的失误，并未为其办理退学手续，相反，田某参加了其后所有课程的学习与考试，并取得了良好的成绩，其毕业论文被评为优秀论文。但是，临近毕业分配的时候，学校发现了问题，拒绝为田某颁发毕业证及学位证。于是田某提起诉讼。此案经北京海淀区人民法院一审、北京第一中级人民法院二审，以行政诉讼方式审结，主要以学校处罚过重，超出权限范围，没有法律依据以及程序违法，判决原告胜诉。由于此案的特殊性和典型性，最高人民法院曾以案例形式加以转发（《中华人民***和国最高人民法院公报》1999年第4期）。另一起是，此后不久，北京大学博士生刘某向海淀法院提起诉讼，诉北大拒绝颁发毕业证和授予学位证。这个案件曾引起了很大的反响。该案与田某案件的诉因不同，涉及学位论文的评判和学位授予的深层问题。由于这个案件争议性和复杂性，也由于新闻媒体进行过大量报道，这里不作详细介绍。我国实行成文法制度，判例不具有法律上的严格约束力，但是判例的法理意义是值得重视的。这两个案件开了司法干预学校教育管理、给学生以司法救济的先河，对学校的管理工作的影响十分深远。田某和北大博士生案件的判决，尽管从司法、法理角度看，还有某些瑕疵，但它给我们提出了现实的课题：高校学生管理工作应该依法进行。学生管理的法治化，不仅仅是一个理论问题，已经成为一个现实的实际问题。法院对学生的司法救济，不是干预了学校的办学自主权，而是匡正了学校在学生管理问题上的错误观念，其意义超出了一个学校、个别事件本身。它迫使我们深思，以改变传统的思维定势和习惯做法。在过去计划经济体制下，高校完全按照国家的计划招生、分配，学生全部免费就学，毕业后服从国家的分配，学校注重的是完成国家的任务，对学生的管理上强调意志的统一，强调学生的服从。在学生完全免费就学的情况下，这是可以理解的，学生也往往能够接受。近几年，高校改革不断深化，特别是学生自费就学、自主择业，对高校传统的管理观念、管理模式产生了严重的冲击。但是，囿于传统思维和习惯，我们较少从法律角度认真思考学校与学生新的关系，在对学生的管理上，对法治原则与精神重视和遵从不足。因此，主观随意性较大，特别是在从严管理的思想指导下，在制定或执行一些规章制度时，片面强调学校的权力，对学生的权利重视不够。以从严管理就有助于学生成才的简单推理，代替对规章制度、一些做法合理性、甚至合法性的冷静思考。以为学生受教育就应该以服从为主，对某些事关学生切身利益的事情，对学生的意见听取较少。比如，前述田某的母校在制定严格考试纪律的规定时，是有针对性的，其愿望是良好的，但是超越了法律的界限。这个案件凸显了学校在对学生管理上法治观念的缺憾。二探讨高校学生管理法治化问题，必须全面、准确分析认识高校与学生之间的法律关系。在田某的判例中，北京海淀区法院从为什么以行政诉讼结案的角度，论述了学校与学生之间具有行政法律关系的属性: “在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。”这一论述满足了以行政诉讼结案的需要，但是，它不是对学校与学生法律关系的全面论述，其笼统地认定的“不存在平等的民事关系”的结论是值得商榷的。目前高校与学生之间的关系，在法律意义上包含着两重内容。其一，具有行政法律关系的性质。如海淀法院论及的，高校按照国家的法律法规，代表国家，或者说接受国家的委托，对学生教育的有关事项进行管理。我国《教育法》关于高校学生学籍管理的规定，以及《学位管理条例》对高校授予学位的规定等，都体现了这种性质。学校虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这种法律关系强调的是管理与服从，是一种纵向关系，双方主体地位是不平等的。其二，学校与学生双方还形成了一种属于或具有服务合同性质的民事法律关系。基本表现是，学生自费就学，自主择业，学校收取费用，提供服务。尽管由于公办学校的性质和我国人民群众收入水平的限制，现在乃至将来一段时期，学校的收费还不能全部满足培养学生的支出，“合同”双方“对价”不完全相等，但双方形成的民事法律关系的基本性质是存在的。这种法律关系，在法理上双方法律主体地位是平等的，属于私法性质，主要属于民法的调整范畴。忽略这层关系，单纯认定学生与学校之间是行政管理关系，是不准确的。当然，在学校特殊环境下，民事关系的双方，实际地位并不对等。学校与学生之间的服务合同，明显属于“格式合同”的性质，学生处于被动接受学校规定的状态。从行政法律关系讲，必须依法行政。行政法律关系带有强制特征，行政管理一方具有强制执行权力。这种强制往往会对行政相对人的利益产生很大的影响。正因为这样，行政管理或行政执法中，只有法律授予的权力及其行使才是合法的，权力不能超越授权范围，超出范围就要承担行为无效及必要法律责任的后果。而且，行政权力的行使需要严格按照法律的程序进行。严格的法律程序是保证权力正确行使、制约权力的重要手段。从民事法律关系讲，合同双方必须平等履行各自义务。对于格式性的合同关系，必须遵守法律的规制。如我国《合同法》规定，提供格式合同的一方，不得免除其基本义务，不得利用格式合同损害对方的权利，当双方对某些条款发生争议时，应该作出不利于格式合同提供者的解释等。三在新形势下，如何作好学生管理的法治化？法治化涉及对学校与学生双方的要求。由于学校与学生实际地位的不对等，应该主要是规范学校的行为。根据我国高校的实际状况，应该注重以下几个方面。要澄清一些错误认识。由于种种原因，学校的一些管理工作者对法治化存有误解。北京市海淀区法院对两个案件的审理，叫好者有之，非难者有之。非难者除了出自激情外，很大程度上在于观念认识的误区。有的人将法治化与严格管理对立，认为遵循所谓法治原则，就是放松管理，就是放任学生的某些不良行为。认为海淀法院对田某案件的判决，负面影响大于正面意义。这种认识与现代法治观念相悖，实际是人治思维在起作用。偏离法律轨道的严格管理，会产生不良的社会负面影响。高校学生中现在确实存在一些不良风气，我们应该认真分析原因，通过思想教育等多种手段加以改变。一味强调严格、严厉，是不能从根本上解决问题的。还有的人将法治化与思想政治教育，与道德规范简单对立，这同样是错误的。尽管思想政治教育本身就包含法治的教育，能积极地促进学生法治观念的增强，但强化管理工作的法治化，不能代替思想政治工作的作用与意义。至于道德规范和法律规范，二者作用的领域不完全相同，各自发挥作用的方式也是不同的，它们既不对立，也不能够互相代替。强化法治观念，坚持法治原则。现代法治是与民主政治的发展紧密相联的。法治可以从不同的视点分析。从治理、管理这个角度，法治既是一种指导原则、一种方法、模式，也是一种状态。它是对权力、权利的确认和保障，也是对权力、权利的规制、约束，是对权力与责任、权利与义务的平衡与规范。现代法治包含了一系列基本的原则，诸如权力法定、公开透明、法制统一、注重程序等，法治化就必须遵守这些原则。在这方面，我们有许多需要完善的地方。比如有的学校，对学生的处罚（分）制度公开不够，有的甚至是暗箱操作，对什么样的情况给予何种处理，缺乏详细的规定，人为因素太重；有的学校的系（学院）没有学校的正式授权，自己设定对学生处罚（分）权，同一学校“法制”缺乏统一；处罚（分）学生时，并未履行严格的程序，对学生的异议权没有给予足够的保障。所有这些，都说明高校学生管理法治化中存在的问题，说明强化法治观念、坚持法治原则具有非常现实的意义。严格、准确执行国家法律，依法管理。近几年国家关于教育管理的法律正在逐步健全，高校的行政管理职能必须遵守行政法治要求，按照权限法定的原则行事。法律有规定的必须遵守法律的规定，没有规定的，也应该符合法律的基本精神。超越法律范围，限制学生的权利，或者处罚（分）学生，不管主观愿望如何，都是不允许的。特别要防止权力的滥用与乱用。某些学校的系（学院）自己设定对学生的处罚（分），实质是超越权限的行为。还有的个别学校设定了许多对学生罚款处罚（分），而且数额有的高达上百元。按照我国《行政处罚法》的有关规定，学校这种做法是很值得非议的。注重“立法”质量。在学校“立法”——制定管理规章制度时，特别是与学生利益密切相关的管理制度时，应该进行认真的研究，注意听取学生的意见，某些问题可以实行类似听证的做法，使制度科学化、合理化，切实增强制度的可执行性。特别是对学生的管理措施，只能在相关法律规定的框架下实施，防止某些管理规定本身违反法律的问题。学校的各种规章应该公示，要使得学生了解和掌握。处罚（分）学生，必须严格按照程序进行。严格的程序本身是民主与法治的内在要求。严格的程序也是提高执法权威，保证“实体法”正确实施的重要条件。处罚（分）学生时，涉及退学、开除等事项时，建议实行公开的咨询、答辩程序，必须给予学生异议权和异议期限，允许学生提出复议，处理这种复议的机构应与原处罚（分）决定机关保持相对独立性。以平等的观念，为学生尽可能提供良好的服务。这个平等不是仅仅从现代文明的一般规则出发提出的要求，更是前述“服务合同关系”特征的反映。学校应该具有平等、自觉履行义务的意识，满足学生的正当要求，不断改进服务。那种学生只能被动接受管理，对教学质量不够重视、对后勤服务关注不力的现象应该得到根本改变，这不仅是履行国家交给学校的义务要求，更是履行对学生“服务合同”的需要。随着自付学费的增加，这些问题将会越来越突出。据报道，南方某高校曾出现几乎整个班级放弃学校安排的老师授课，转到其它班级听另外教师授课的情况，实际是学生“炒教师的鱿鱼”。这不能简单看作一个纪律问题，而是“合同关系”内含的要求。学生提出的“自费念书，应该享有合格的服务”的观点，值得我们深思。高校学生管理的法治化，涉及方方面面，需要一个过程。随着依法治国战略方针的不断落实，高校作为体现现代文明的首善之区，各项管理工作一定会走上法治化的轨道，在社会主义民主与法治建设中，为全社会作出表率。