中国的社会管理和美国的社会管理差异在哪里？

美国社会历史不长，特点明显，显著特点之一就是早期美国移民众多，分布广泛，信仰各异，政府无力顾及由于快速而多元的移民所造成的众多社会问题和公***事务，相互帮助和构建***同社区就成为美国社会结构和文化结构的基本特征。这个特征在过去２００多年不断发展和完善。正如美国前总统克林顿所说的：“机会的观念作为统一的动力贯穿于我们的历史。它引导我们尽最大努力，它吸引其他国家的人抵达我们的海岸，它让我们所有的人都投身于一个***同梦想。”

当前美国社会管理的主要特点

（一）社会发展支出占公***支出的比重巨大，广开社会发展资金来源

２００３年，四家之口，日收入在１８．８１０美元或低于这个数字被认为是美国的贫困家庭。按这个标准，大约有１０％的美国人处于贫困线以下，总人数达３５９０万。为应对贫困，许多贫困家庭接受福利救助，大量政府资金用于低收入阶层的食品、衣物和住宅。联邦政府所有福利项目──包括社会保障、卫生、各种福利项目──几乎占去了其政府财政开支的一半。即便如此，还是不能满足社会需求。需求帮助的美国人不得不转向其他福利资源──私人、慈善和志愿组织。美国政府，联邦和州政府，以及地方政府，也直接或间接支持这些非政府的服务机构提供各类社会服务。主要方式包括：建立和完善法律和法规体系；通过免税或减税鼓励私人和公民向非营利组织捐赠；通过政府资金直接支持非营利组织；通过对使用非营利组织提供服务的个人补贴、税收返还等对非营利组织提供间接支持。

早在克林顿当政期间，美国政府就批准了支持以信仰为基础的组织或社区组织参与社会服务，批准了支持信仰为基础的法规，并给予资金支持，但克林顿时期，政府支持资金规模很小。与民主党比较，***和党更关注非营利组织，支持非营利组织。前美国总统里根称非营利组织为美国的社会安全网（见表１）。现任总统布什在２０００年的竞选纲领中，把支持以信仰为基础的组织和社区组织提供社会服务作为任期目标之一。他认为人们不仅需要服务，更需要人与人之间的爱，而只有志愿组织可以满足这样的要求，可以提供这样的贡献。当选后，布什立即成立白宫信仰为基础和社区办公室，拨款支持社会弱势群体。

发生在２００５年的飓风灾害使人们看到了美国人民在灾难时的志愿精神和慈善传统。当然，布什也认识到了非营利组织在这场灾难中的积极作用，所以他指示白宫信仰为基础和社区办公室动员全国非营利组织参与救助工作。其实，在提供社会服务中，政府与非营利组织的合作相得益彰。２００１年的９１１事件，美国政府投入了几十亿的资金，主要用于基础设施重建和基本服务的提供，而美国非营利组织提供了几个亿的资金，主要用于食品和住宿等急需服务。

２００３年，美国人民捐赠了２４１０亿美元给慈善组织或公益组织，其中８３％由个人捐赠（包括遗产捐赠），１１％来自基金会，６％来自法人机构。

在美国，只有２０％的非营利组织收入来自个人、基金会和法人捐赠，３１％来自政府基金或合同，４９％来自缴款、收费、投资收入和其他所得。这个情况与霍布金斯大学的国际比较研究得出的结果基本一致（见表２）。美国政府和非营利组织之间的关系根植于很深的伙伴战略关系。美国政府依赖于非营利部门去执行人类服务项目，特别是卫生、教育和福利服务。政府大约一半的卫生、教育、福利服务基金通过社区为基础的非营利组织来执行。政府对非营利组织的直接支持表现为直接为非营利组织基金提供支持和直接与非营利组织签署合同；直接为那些参与低收入阶层服务的非营利组织付费。政府对非营利组织的间接支持包括免税，减税；为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的非营利组织提供税收信用（政府为那些给这类服务付费的个人买单），税收减免国债保险。

（二）以社会需求和解决问题为导向，实现社会服务社会化

美国社会管理的另外一个特点是，在许多其他国家由政府提供的服务，在美国却由非营利组织和私人提供。美国非营利组织的特点是，正式组织的、独立于政府之外、非营利、自律、志愿性。根据美国法律，其非营利组织包括１５０多种类型，覆盖的领域有：文化、艺术、娱乐、教育、研究、卫生、医院、托老院、托儿所以及其他卫生机构；社会服务，残疾人救济、难民救济、环境保护和动物保护；经济、社会和社区发展；住宅、就业和就业培训；公民倡导组织；法律服务、慈善、宗教组织、专业或行业组织，等等（见表３）。另外，美国还有８４８００个行业协会。美国人民相信，非营利组织可以提供政府所不能提供的服务。例如，美国总统助理兼信仰为基础组织和社区办公室主任ＪｉｍＴｏｗｅｙ说：“政府可以提供资金、调动军队救援、提供必要的物资，但是它不能提供更具体的服务，诸如遭受灾害的人群的心理康复、社会关系重建等，而非营利组织能够做到，非营利组织可以通过各种服务，包括志愿服务在人们之间建立起来相互信任和网络，形成社区组织和社会关系”。不仅如此，非营利组织在美国经营了大部分的社会部门，提供各种各样的社会服务。

在美国，非营利组织及其服务在全部社会服务中的比例相当高，几乎占所有社会服务的一半，甚至更高。

美国大部分非营利组织是地方性的，联邦层次上的并不多。美国的非营利组织可以营利，但营利不能分红，盈余只能用于组织发展，所以，非营利组织在美国有时也叫非营利公司。１９９０年，美国非营利组织的资产在９９６０亿美元以上，２０００年达到１９０００亿美元，２００２年达到２４０００亿美元。美国非营利组织快速发展的主要原因是：第一，美国社会对于公***服务的需求不断提高；第二、美国人口在过去几十年中持续增长；第三，自杰弗逊总统以来，特别是里根总统，对慈善事业大力支持。

在美国，社区是一个经常被使用，但用途很广泛的概念，它有时指街区，有时指社群，特别是像美国这样一个文化多元、种族复杂的国家，民族之间的融合和相处成为一个关键问题，所以社区特别强调种族之间的关系。美国注重社区发展的传统源远流长。它们的社区组织从上世纪２０年代开始初步形成，到６０年代已经基本形成了运作构架。开始他们强调国家、地方和社区各种服务机构的协调和联合，社区资源和人的需求之间的平衡。

时至今日，更好地组织社区福利服务仍然是“社区干预”的一个主要目标。这种“社区干预”包括对贫穷、失业、犯罪和环境污染进行的干预。美国社区发展是一个增强社会意识的过程，通过居民的广泛参与，了解自身需求，并采取积极的改进行动，重在人民的参与和公私机构的协助。在公私机构的协助下，动员社区内的一切资源，解决社区内的各种问题，如福利、就业、环境污染等，提高全社区居民的福利和生活质量。

美国社会发展过程中的一个主要问题是：经济波动、滑坡和年轻一代离开所在社区，外出寻找新的更大的就业机会，造成大都市人口拥挤，失业率居高不下，小居民点精英流失。因此，解决社区居民的就业问题就成为社区组织的***同行动和基本目标。收入和就业是社区居民最为关心的问题，同时也是社区组织最为关心的问题和工作目标。

布什总统成立信仰为基础组织和社区办公室的目的是加强联邦政府与信仰为基础和其他社区组织之间的合作伙伴关系，以解决贫困等问题。他说，这个办公室“旨在燃起人们对于社会组织的希望，他们能够办到政府办不到的事情。它燃起人们对于生活的新的希望，很多情况下，政府是不能办到的”。他说：“我们的国家庆幸有对于那些不能分享国家发展与繁荣关怀的个人、家庭和社区真诚承诺的历史。尽管联邦政府不断努力，还是有一些我们的邻里遭受贫困和失望之煎熬，所有的美国人，不分年龄和部门要关怀他们。” ２００４年，在美国，有五分之一的１８岁以下的年轻人——接近１３００万青少年——处于饥饿或饥饿的边缘；２００万青少年的父亲或母亲在狱中服刑；去年，２２００万美国人处于基本依赖状态或滥用药物、暴力状态；在全世界４２００万艾滋病患者或艾滋病毒携带者中，美国人占了９０万。

布什作为美国总统第一次建立这种办公室的目的是发挥信仰为基础组织和社区组织在解决社会问题中的作用。为了达到他的目的，他还在其他７个内阁部（司法、农业、卫生和人类服务、住宅和城市发展、教育、国家开发）成立了１０和社区发展中心。白宫办公室和其他十个中心的任务是授权信仰为基础或其他社区组织使用联邦资金。白宫办公室不管理人和基金项目或参与项目决策。同样，社区发展中心为信仰为基础或其他社区组织提供信息和培训，他们不决定资助哪些信仰为基础或其他社区组织，基金的申请通过每个具体项目的既定程序和竞争方式获得。

白宫办公室的作用只是包括：立法、确认和消除项目实施障碍、通过公***教育鼓励更多慈善组织参与该活动。其优先领域包括：不良青少年、有前科者、无家可归者和饥饿者、滥用药物和暴力者、ＨＩＶ／ＡＩＤＳ携带者、工作家庭的福利。它通过组织白宫会议为各类组织提供资金信息、介绍申请条件和其他组织的经验。

（三）完善法律，对非营利组织进行分类管理

尽管非营利组织在美国规模很大，经济价值很高，但是美国有关非营利组织的法律和政府机构并不多。联邦税收法是美国管理非营利组织的主要工具。国家国内税务局是联邦政府负责监管和规制非营利部门的主要机构。国内税务局的主要职责是依法收税。

美国５０１（ｃ）条款列出２７种不同类型的组织可以享受免税。慈善组织只是其中的一种。慈善组织遵循５０１（ｃ）（３）税收条款。该条款把慈善组织定义为那些支持教育、卫生、消除贫困、宗教、科学发展、促进社会福利或其他有利于社区发展的组织。公益组织不仅可以享受所得税减免，还可以享受税收减免。这就是说，它们的捐赠人可以因为其捐赠而减免它们应缴的所得税。教堂、庙宇、清真寺和其它宗教组织享受非营利组织能够享受的所有免税优惠。不像其他非营利组织，宗教组织不必向公众公开他们的财务状况。换句话说，宗教组织不必像其他非营利组织那样遵循５０１（ｃ）（３）税收条款。这是由于美国宪法保障宗教自由和政教分离。

美国国内税务局的非营利管理司人手少，预算少，工作超负荷。除此之外，在联邦层次上没有其他部门管理非营利组织。２００４年，该局在全国有工作人员８００人。其中免税审计和退税审查人员２５０至３００人，华盛顿总部有８８人，其中合格的财政人员３０人。

在州的层次上，州大法官和州法院负责非营利组织的纠纷和其它事宜，其管理围绕两个目的：保证从公众筹集的资金能够用于公益目的；提供准确可靠的财政和项目信息。到目前为止，很少有州政府对非营利组织提供指导性政策。

最近发生的一个新变化是，美国政府开关注政府拨款和捐款的绩效问题，并委托大学和研究机构进行研究，评估投入和产出。这个新的发展趋势是在一些基金会的建议下发生的，例如麦克米兰基金会一直致力于问责性、透明性和运作能力建设，他们向布什总统建议，应该对各类公***资金使用进行必要的评估，以提高公***资金的效率，布什总统接受了他们的建议。评估不仅要看直接产出，更要看间接影响。例如，由政府或非营利组织支持的培训不仅要看培养了多少人，更要看这些受过培训的人未来的发展状况和发展能力。对于穷人的援助不仅仅是帮助他们免遭饥饿，更重要的是帮助他们找到发展的机会，重新融入社会。

美国社会管理传统及特色留给中国的思考和启示

很显然，中国与美国历史不同，文化差异巨大，政治体制不一样，中国在构建社会主义和谐社会过程中，需要借鉴国际经验，但是不能简单照搬。

(一) 以满足社会需求和解决社会问题为导向来完善我国社会管理体制

要针对我国当前经济社会发展中存在的“一条腿长、一条腿短”的矛盾，完善社会管理体制。当前我国社会发展的根本矛盾主要表现为人民群众日益增长的社会需求与社会供给滞后之间的矛盾，具体说来，就业长期处于高压状态，社会保障不完善，收入分配差距不断拉大，社会事业基础设施薄弱，教育普及和劳动力受教育程度偏低，公***卫生体系不健全，精神文化生活不够丰富，城乡发展不平衡，地区发展不平衡，特别是农村社会事业落后，“两基”目标尚未实现，基层医疗卫生基础薄弱，文化设施十分匮乏。这些问题的存在，不利于满足不同群体对教育、卫生、文化等公***服务的基本需要，不利于平衡不同群体的利益关系，影响社会的公平公正，不符合构建和谐社会的要求。满足不同群体对利益的不同需求，解决具有挑战性的社会问题，是我们完善社会管理体制的出发点和落脚点。

（二）扩大公***财政中社会发展支出的比例，满足不同利益群体的社会服务需求

应通过公***财政支出来保证社会公平与公正目标的实现。在保证我国政府机构和公***事务正常运行的前提下，公***财政必须对市场失灵情况下的各类社会公***服务提供必要的财力支持；对各类公益性或非营利性项目提供必要的财政援助。

政府财政支出要坚决从一般性竞争领域退出，公***财政对于社会公***服务的支出内容必须以“市场失灵”和“公***产品和服务”为标准来严格界定和严格规范。根据我国的特点，在诸如基本住房、教育、就业培训等领域设立开发基金项目，通过面向非营利组织招标，通过非营利组织管理项目，提供公***服务；设立卫生、教育、就业、社会保障等领域的若干公***资金项目，鼓励国内外非营利组织积极参与提供社会公***服务。

各级人民政府的社会公***服务财政支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级政府社会公***服务财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使其按接受社会公***服务人数平均的费用逐步增长。社会公***服务财政支出要向落后地区倾斜，向社区建设领域倾斜，向社会福利等部门倾斜，确保对经济不发达地区、农村地区社会公***服务，以及对社区建设、社会福利等部门的社会公***服务财政支出快于其他地区和部门。

（三）分类管理社会组织，“放开一大片，限制一小部分”

首先，要实行社会组织分类管理。可以根据社会组织的服务类型，如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化、福利等制定不同的税收政策。鼓励从事社会服务的社会组织发展，对于有一定政治企图，可能会影响社会稳定的政治组织制定相应法律予以限制。对于不同类别的社会组织，政府制定不同的法律和法规，实行不同的管理方式。“放开一大片，限制一小部分”，这个政策对于当前我国社会组织管理可能是最有效的选择。

其次，促进社会组织“管办分离”，激发社会组织发展活力。要进一步转变、规范和完善政府对社会组织的行政管理职能，从公益服务的惟一提供者转变为保证者，从直接拥有和管理转变为制定规划规则和监督评估；深入研究管理非经营性国有资产的科学有效的管理方式和办法，改变“所有者”和“举办者”集于一身的状况，提高国有资产使用效益；建立政府和高水平社会中介组织***同进行质量监督、评估和认证的体系。

再次，加强对社会组织发展的宏观管理。要进一步推进教育、卫生、文化等社会领域的管理体制改革，研究提出社会组织和事业单位各行业管理体制改革的总体思路和改革纲要，统一相关配套政策，协调改革进程；加强社区建设，推进社团、行业组织和社会中介组织发挥好提供服务、反映诉求、规范行为的作用；要维护好社会各阶层的利益，特别是要高度重视和关心比较困难的行业和群众，保护弱势群体的权益。