立法制度的地方立法

地方立法，指特定的地方国家政权机关，依法制定和变动效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。

这里所说的特定的地方国家政权机关，在中国现阶段，指宪法和立法法确定的可以制定规范性法律文件的地方国家机关，以及根据授权可以立法的地方国家机关。依法，指依照宪法、法律、法规和授权决定规定的立法权限、程序和其他要求。效力不超出本行政区域范围，与“在本行政区域范围”不尽相同。前者既可以指效力在本行政区域全部范围都有效，又可以指在本行政区域范围的部分区域有效；后者则可以被人误解为任何法都在本行政区域全部范围有效。由于事实上不是每个法都在本行政区域全部范围都有效，因此前者比后者确当。规范性法律文件，是地方立法的各种法的形式的总称，在中国现阶段包括地方性法规、地方政府规章、自治条例、单行条例、特别行政区的法律和其他规范性法律文件、被授权的主体制定的效力及于一定地方行政区域的规范性法律文件。

地方立法是相对于中央立法而言的立法，是构成国家整个立法的一个重要方面。不少国家的地方立法本身也是个体系，由多类别、多层次的立法构成。中国地方立法由一般地方立法、民族自治地方立法和特区地方立法所构成。特区立法又包括经济特区和特别行政区两方面立法。在一般地方立法和民族自治地方立法内部，又有层次的区别。

对中国地方立法的含义，至今仍然有一些较为普遍的误解。一是对地方立法的主体作过狭或过广的理解，把地方立法仅看作国家权力机关进行的活动，或是把地方立法主体扩大到所有的或过多的地方国家机关。二是对地方立法的法的形式作过狭或过广的理解，把地方立法仅看作产生和变动地方性法规的活动，或认为所有地方国家机关的规范性文件都是地方立法的法的形式。三是对地方立法的行政区域范围、法的效力范围作过狭或过广的理解，或限定在省一级，或扩大到县一级。为正确理解地方立法的含义，应当消除这些误解。第一，地方立法具有地方性。

地方立法的主体只能是地方国家机关。中央国家机关不能是地方立法的主体，即使中央国家机关制定专门解决地方问题的法律、法规，如全国人大制定《香港特别行政区基本法》，这样的立法活动也不属于地方立法的范畴。地方立法的任务是解决地方问题，尤其是注重解决应当以立法解决而中央立法不能或不便解决的问题。地方立法可以有或应当有鲜明的地方特色，其基本原则之一是要从本地实际出发，保持地方特色。地方立法的效力范围限于本地行政区域内。

第二，地方立法更具复杂性。从总体上说，地方立法比中央立法更复杂。

首先，地方立法有更多的关系需要处理。在中国，制定地方性法规，至少要处理六种关系：与宪法和法律的关系；与行政法规的关系；与部门规章的关系；与地方政府规章的关系；与上级或下级地方权力机关及其常设机关的地方性法规的关系；民族自治地方制定地方性法规还要处理与自治条例、单行条例的关系。

其次，地方立法调整的社会关系更具体，在总体上规定的事项更多，许多不宜由中央立法解决的问题便由地方立法解决，这也增加了它的复杂性。

再次，各地经济、政治、文化等发展不平衡的情况，在使地方立法异彩纷呈的同时，也使地方立法复杂化。当然，地方立法更具复杂性，是从地方立法的总体情况来说的，不是任何一种地方立法，都比中央立法更复杂。

第三，地方立法具有从属与自主两重性。

一方面，地方立法与中央立法相比，处于相对次要的地位，一般要以中央法律、法规为依据，或不能与其相抵触。在立法功能方面，地方立法一般都负有贯彻实施中央法律、法规的责任。在中国，地方立法还有补充中央法律、法规以及先行一步为中央立法积累经验的任务。一国法制统一原则还要求地方立法的法的体系、法的形式或渊源及其他有关方面，应当与中央立法保持一定的协调性。

另一方面，地方立法作为一国立法体制的组成部分，也有相对独立的地位，地方立法存在的主要原因之一，是要以地方立法的形式调整地方社会关系、解决地方问题，它可以在不与中央法律、法规相抵触的前提下，独立自主地立法，积极地解决应当由自己解决的问题。地方也可以根据本地情况，在坚持或顾及法制统一的前提下，在法的体系、法的形式或渊源及其他方面，自主地形成自己的风格。在有的国家，地方立法的从属性是更主要的属性；在另一些国家，自主性是更主要的属性；还有些国家，这两重属性平分秋色。在中国现阶段，地方立法对中央立法的从属性，下级地方立法对上级地方立法的从属性，是更主要的属性。认清地方立法具有从属与自主两重性，就要防止两种片面性：一是只看到地方立法从属于中央立法的一面，把地方立法当作单纯是为执行、补充中央立法和为中央立法积累经验存在的，在地方立法问题上视野狭窄，认识保守，缺乏应有的主动性、积极性。一是过于强调地方的特殊性，把地方立法看成是可以脱离国家法制大局的一种纯粹的地方性活动，陷入偏狭的地方主义泥坑。

第四，城市立法在地方立法中逐渐占据重要位置。城市尤其是重要城市在现代生活中的重要地位决定了它们应当行使地方立法权。城市的发展状况是社会文明发展状况的标志。在现代社会，城市承担着比一般地方繁重和复杂得多的组织、管理经济文化和其他方面事项的职责，日益成为整个政治、经济、法制、科学、文化、教育和居住的中心。城乡融合的过程，城乡差别消灭的过程，主要是更多乡村实现城市化的过程。美国约有三分之二的人口、英国约有五分之四的人口生活在城市。这些情况，再加上城市自身的人口密度大、社会分工细、生活节奏快、矛盾和复杂问题多的特征，决定了应当注意给予城市特别是重要城市地方立法权。西方国家的市议会一般都有地方立法权。中国虽然自古以农立国，但今天城市的发展速度也颇为可观，居住在城市（包括市辖县）的人口已近4亿，工农业总产值占全国总额的85%以上。城市的地位和作用在中国社会生活中日益突出，尤其是这些年来，城市经济体制改革状况如何，渐成整个改革成败的关键。因而城市地方立法也十分必要和重要。