SPS协议的卫生检疫

卫生检疫法律制度

如前所述，《SPS协议》为促进农产品、食品国际贸易的健康发展，为农产品、食品卫生与植物卫生检疫的国际规范化，为削弱并减少技术贸易壁垒以确保农产品与食品市场的公平竞争和正常秩序提供了有力的法律保证。最为重要的是，该协议建立了一个对抗某些部门（如海关、卫生或农业部门）以不符合标准为由拒绝进口货物的武断行为的机制。 可以预见，中国入世后，作为发展中国家和农业大国，可以有效地利用协议，改变以往完全被动挨打的状况，在享受发展中国家特殊的差别优惠待遇、及时获取技术信息、进入进口国质量认证体系以及利用WTO争端解决机构方面都应当能够产生积极的影响。

我国自改革开放以来，特别是进入90年代以后，已经结合WTO规则的实际要求，采取了一系列与国际通行做法相一致和逐步向国际标准靠拢并与之接轨的措施。在立法上，《标准化法》、《国境卫生检疫法》（以下简称《卫检法》）、《进出口商品检验法》（以下简称《商检法》）、《进出境动植物检疫法》（以下简称《动植物检法》）以及《食品卫生法》等构成了我国技术性贸易措施体系的主要法律根据；在体制上，根据国务院机构改革方案，由原国家进出口商品检验局、原卫生部卫生检疫局和原农业部动植物检疫局***同组建国家出入境检验检疫站局，建立起了“三检合一”的新型管理体制。它标志着我国检验检疫行政执法管理制度在与市场经济相适应、与国际通行做法相符合方面前进了一大步。

但毋庸讳言的是，无论是作为动植物卫生检疫制度基础的我国技术性贸易措施体系，还是动植物卫生检疫制度本身与WTO相关协议的规则、原则之间尚有较大的差距，而且国内立法彼此之间也存在着诸多的不统一、不协调之处。就动植物检疫制度而言，新旧体制的转换并未完成，准确地说，“三检合一”体制的确立只是实现了部分执法主体的一体化，其他相配套的制度建设还没有完全到位，特别是作为执法根据的三检法律、法规所表现出的严重滞后与不统一状况尤为令人担忧：

（1）与WTO规则之间的差距。

我国现行“三检”法律、法规基本都制定于20世纪80年代末到90年代初期，其中相当一部分内容反映了计划经济体制下内外贸管理截然分离的立法思想，并由此形成“内外有别”的检验检疫法律制度。根据现行法律，对有关技术法规、标准实施的检验监督分为国内市场和进出境两块，分别由国家技术监督局和出入境检验检疫局负责，并分别遵循不同的法律、法规要求。这样一来，进出口商品与国内市场中生产与流通的同类产品之间，在所依据的检验范围、检验标准以及检验征收费用方面都形成一些差别，从而明显地违背了WTO各相关协议中的国民待遇原则。此外，由于现行“三检”立法的大量规定较为笼统，缺乏必要的可操作性，因而在实施检验检疫的具体要求和方式上还存在着以内部红头文件替代技术法规的情况，这也与WTO各协议所规定的透明度原则不符。

（2）“三检”立法“各自为政”的不协调状况。

三检立法制定于不同时期，由不同部门负责起草，并且是在“三检”分离的大背景之下完成的，所以，这些法律彼此之间存有不协调之处也就在所难免。以有关行政复议程序的规定为例，《卫检法》没有关于行政复议的条款，直接规定了“当事人对国境卫生检疫机关的处罚不服，可以向当地人民法院起诉”；《动植物检法》规定的是复议选择程序：当事人不服动植物检疫机构处罚决定的，既可以申请行政复议，也可以直接向人民法院起诉；《商检法》则规定了复议前置原则：即必须先申请行政复议，对复议决定不服的才能向人民法院起诉。不仅如此，《动植物检法》对于申请复议、提起诉讼的时限规定为15日，而《商检法》规定为30日；《动植物检法》规定的复议主体为“作出处罚决定的机关的上一级机关”，而《商检法》的规定则为“作出处罚决定的商检机构或者其上级商检机构或者国家商检部门”。 不难想象，在“三检合一”的新体制下，统一的执法主体面对如此不统一的执法依据将很难协调一致。

（3）“三检”立法内部存在诸多有悖管理规律与国际惯例的规定。

在这方面，较为突出的问题，一是出入境检验检疫职能的分离。例如，《动植物检法》规定，出口贸易性动物产品的检疫工作由国务院指定商检部门负责，而进口贸易性动物产品的检疫工作由动植物检疫部门负责；《食品卫生法》也规定，出口食品的检验监管工作由商检部门负责，进口食品的检验监管则由卫生防疫部门负责。二是没有充分利用已有的国际惯例建立起有效的管理机制。据资料介绍，按照国际惯例，进口国检疫机关有权对出口国产品产地、加工厂家，进口后的生产、加工厂家，贮存、运输部门进行考核和注册登记，给合格者发放许可证，但我国的法律却没有规定完善的检疫许可制度。又如，按照国际惯例，各国有权根据本国情况立法，以行政或技术措施对入境动植物或动植物产品等进行强制检疫，但《动植物检法》第30条虽然作了申报规定，但缺乏可操作性规范，因此无法对入境旅客行李物品中的动植物、动植物产品实施全面检疫，也无法对违法者追究法律责任。

入世在即，面对全球经济一体化与多边贸易法律体制的双重挑战，结合《SPS协议》的具体内容，中国建立与完善动植物检疫法律制度体系之路任重而道远。就立法而言，目前迫切需要集中精力，在以下方面有针对性地作出努力。（1）全面清理不符合WTO相关原则、规则，入世后容易引起贸易争端的制度、条文。针对我国目前内外贸分头管理、分头执法，并由此可能引起违背WTO国民待遇要求的问题，其最终解决须有赖于内外贸管理体制的彻底并轨；当前则只能依靠各职能部门相互间的协调与合作——在制定相关规章与政策时，注意内外统一、彼此衔接，尽量避免出现明显违反国民待遇义务的情形。（2）充分吸纳并利用WTO规则、国际通行做法中有利于发展中国家，有利于打破国外技术壁垒，有利于保护国内产业与市场的制度内容。与实现这些目标相适应，在立法中（包括国内立法与对外缔结条约），应当合理利用我国发展中国家的地位，根据我国国内各部门各产业实际发展水平，循序渐进地确认和完善国际上通行的进口商品质量许可制度，把涉及安全、卫生、环境和劳动保护及社会公***利益和有关国计民生的大宗、重要进口商品纳入监管范围；有必要对进口食品、化妆品等实行卫生注册管理制度和标签审核检验制度；并有必要把建立与完善检疫许可证制度、产品认证制度以及通关凭证制度等提上议事日程。（3）从内容到形式上及时调整、完善国内法律、法规，真正建立起一整套科学、统一、高效的产品标准化与检验检疫法律制度体系。如前所述，现行国内立法从内部结构、内容到外部体系、关系方面都存在着诸多矛盾与混乱之处，对我国经济发展、深化改革以及适应多边贸易法律体制的阻碍作用日趋明显，亟待全方位加以调整与完善。