国外水土保持生态补偿政策法律的执行情况及特点

一、国外水土保持生态补偿法律政策的执行情况

美国。美国绿色偿付典型的案例是纽约市向哈得孙河上游农民付费项目。该项目纽约市节约了60亿～80亿美元的净水设施投资以及每年的运行（据俄勒冈州的波特兰市、缅因州的波特兰市和华盛顿州的西雅图市的估计，每一美元的流域保护投资，可以节省7.5～200美元自来水净化、处理费用）。由于补偿通过水费承担，市政没有因此增加开支，市民则因为付了较少的钱（与建净水厂比较）享受了高质量的水而满意。

在美国，环境信用额度市场很健全，也很发达，种类也很多，如水污染物排放额度、用水额度（注：有关水的环境信用额度只能在本流域内进行交换）、碳和氮的排放额度、可再生能源配额、湿地补偿额度、森林补偿额度、物种保护额度、土地发展权额度等。以开发商为例，占用土地就被要求在保护区域内购买同等面积的土地发展权。土地开发前要由专家对项目进行环境影响评估，并且将项目对水系、生态、湿地的影响量化成额度，开发商需要在市场上购买到相应的环境信用额度后才能对土地进行开发。如果开发强度高于土地规划，还需要购买更多的土地发展权和环境信用额度。为了方便交易，美国发展出一些专门提供环境信用额度交易的系统，如环境银行交易所。该交易系统不仅像银行一样可以储蓄环境信用额度（通过专家系统评估确定）、进行额度买卖，同时也进行生态恢复和建设的投资和融资，“生产”可供交易的环境信用额度。

哥斯达黎加。从1995年至2004年，哥斯达黎加国家森林基金***启动了约9000万美元用于生态补偿项目，受到保护的天然林占地面积为45万hm2，约占全国陆地面积的8%。根据国家森林基金的统计，1987年，哥斯达黎加的森林覆盖率为21%,1997年，提升到了42%,2000年，提升到47%。在短短的十几年时间里，哥斯达黎加的森林覆盖率提高了26%，这一成就在世界范围内引起了比较广泛的关注。1995～2004年，全国***有10%的农户（约7000户）加入到了环境服务提供方的行列，接受国家森林基金的支付。

欧盟。欧盟通过各种途径积极向消费者推荐获得生态标签的产品和生产厂家，使“贴花产品”可以很快在欧盟市场上获得消费者的注意及知名度。根据欧盟2002年的调查结果，有75%的欧盟消费者愿意购买“贴花产品”。产品获得生态标签认证，可以塑造企业良好的社会形象、赢得消费者及社会的信赖、提高产品的附加值。即使“贴花产品”的价格稍高于常规产品，消费者仍倾向于绿色产品。目前，欧盟市场上的“贴花纺织品”的价格比普通纺织品要高出20%～30%，但绝大部分欧盟消费者仍愿意购买前者。

德国。现在，易北河水质己大大改善，德国又开始在三文鱼绝迹多年的易北河中投放鱼苗并取得了可喜的成绩。德国易北河的实例不仅说明生态补偿机制的建立是必要的，而且是可行的，尤其是他们在国际间推行生态补偿机制的建立，达到利益***享的目的的做法，是值得我们借鉴的。我国幅员辽阔，水流域跨度大，牵涉到的行政区域和管理部门众多，在对其进行生态保护、补偿的过程中，各地区和部门之间缺乏合作，各自的工作目标不明确，补偿资金的分配不合理，补偿标准偏低等问题非常突出。在这里我们就需要深入研究和分析德国易北河流域生态补偿机制，为我国水源生态补偿制度的建立和完善提供理论依据和实践经验。

澳大利亚。Mullay-Darling流域位于澳大利亚东部，大规模的森林采伐使土壤盐渍化问题日益严重。为此，下游一个由600个灌溉农场主组成的食物与纤维协会，与上游新南威尔士州林务局达成协议，将植树造林作为一种成本有效的策略予以资助。该协会根据在流域上游建设100hm2森林的蒸腾水量，向州林务局购买盐分信用，即下游使用水灌溉土地的农场主向林务局支付“蒸腾作用服务费”，现在是按照每100万m3水交纳17澳元的价格来支付，或按每公顷土地85澳元的价格来补偿，支付10年。林务局利用这一经费采取在上游地区种植脱盐植物、栽植树木或多年生深根系植物等措施，这样有效地保护水质，避免盐碱化。

二、国外水土保持生态补偿的特点

国外水土保持生态补偿的特点可以归结为以下六个方面：

一是在政府出台的法律法规的要求下，生态环境服务的需求方推动着生态环境服务付费机制的建立。从实践操作层面来看，对生态环境服务功能改善的需求是推动生态环境服务付费机制建立的根本动力，也是生态补偿模式创新的原动力，是引入市场机制手段解决生态补偿问题的基础，但基于这种动力的补偿行为需要政府法律政策的规范和引导，需要政府的参与和协调。

二是生态环境服务付费机制的建立既有自下而上的模式（如在厄瓜多尔），也有自上而下的模式（如在哥斯达黎加）；但大部分是由小规模实施开始，再加以推广。对生态环境服务付费机制实践模式的选择，必须立足现实，结合具体问题的特点因地制宜、因时制宜、随机应变、大胆创新，本着先试点后推广的原则，通过小规模的实践试点，总结经验，逐步推广，这是一种科学的实践思想和做法。

三是生态环境服务付费机制多种多样，有基金形式、一对一交易、政府机构运作、交易所形式等。资金来源也是多样化的，来自政府、私人、企业、捐赠等。生态环境服务付费机制的实践推进，关键在于补偿形式的创新。而补偿形式的创新则是补偿标准测算和补偿资金来源渠道设计的基础和前提，而引入市场机制手段更有利于激发人们对补偿形式创新的激情和动力，因此，在生态补偿机制建立和实施中，应更多地引入市场机制，鼓励地方进行生态补偿形式的创新。

四是运作成功的生态环境服务付费案例，其中的土地和森林具有明晰的产权结构。这是中美洲国家有较多生态环境服务付费案例的一个原因。土地、森林等生态要素在特定的区域内相对封闭和独立，有利于对产权归属的明确界定，清晰的产权结构是引入市场手段的前提条件，也有利于补偿形式的选择和补偿标准的制定，在实践中更容易操作和实施。

五是生态环境服务付费机制更多地是一种奖励机制（遵循受益者付费原则），与惩罚机制（遵循排污者付费原则）相对应。生态环境服务付费机制是一种多方利益的协调机制，必须兼具奖励机制和惩罚机制，奖励机制是通过利益补偿的形式引导和激励生态环境建设者的生态保护和建设行为按照既定的目标和方向前进；惩罚机制则是对生态环境建设者的不作为或少作为行为的一种惩罚，两种力量的结合才能保证生态补偿目标的实现，因此一种好的机制必须兼具激励和惩罚两个方面。

六是要解决的流域生态环境问题主要是森林植被减少引起的水量减少问题和面源污染引起的水质问题。从国外流域生态环境服务付费的案例来看，流域生态环境问题主要是水量减少和水质变坏问题，而引起此问题的原因是上游森林植被减少和上游面源污染问题。因此对流域生态环境问题的解决，主要是推行上游地区水土保持生态补偿，鼓励上游地区改善生态环境；而下游地区要树立生态服务付费的观念和意识，积极和上游协调、协商，建立相应的生态补偿机制，保证上游地区的生态环境持续改善。

三、对我国水土保持生态补偿的启示

国外水土保持政策与法律对我国确立水土保持生态补偿制度具有十分重要的启示意义，主要为：

第一，我国在建立流域水土保持生态补偿制度时，首先，应提高下游地区（需求方）的生态环境服务受益者补偿意识，使下游认识到，生态破坏后的修复成本常常会更高（如纽约）；其次，更多地引入市场手段解决流域水土保持生态补偿问题，政府制定相关法律政策，借助于代表上下游人民群众利益的民间组织积极介入和协调，使水土保持生态补偿制度能在大多数人民群众心目中达成一致，有利于水土保持生态补偿制度在实践层面的落实。

第二，建立水土保持生态补偿制度时，应考虑生态建设区维持或转变为良好生态环境的机会成本。这样才是一个公平的制度安排。在建立水土保持生态补偿制度时应考虑各个相关和矛盾的利益群体，要平衡各相关利益群体之间的矛盾，必须公平、公正地考虑各自的损失及收益，才能使这一补偿机制具有可行性和持续性。因此，对于生态建设者的补偿不应仅仅考虑其维护和改善生态环境的成本，还应充分考虑由于维护和改善生态环境而丧失的发展机会，这才是一个公平和公正的补偿机制。因此，水土保持生态补偿应包含两个部分，一是维护和改善水土资源生态服务功能直接的成本支出；二是为了维护和改善水土资源生态服务功能而丧失的发展机会成本。

第三，权属明晰化是使水土保持生态补偿制度长久可持续的前提。国外生态补偿实践证明，权属结构的明晰，是引入市场机制，通过生态补偿手段的创新，实现生态环境保护和建设的有效途径。同时，基于市场手段所建立的利益平衡机制具有长久可持续性。因此，我国在水土保持生态补偿建立与实施过程中，对一些权属结构较为明确，补偿主体和对象较容易确定的补偿类型，要积极采用市场的手段来实现。

第四，积极鼓励地方创新多样的水土保持生态补偿形式，通过试点来积累经验，然后推广扩大。潜在的有各种各样的补偿形式，有些可能特别适应于某种流域或人文环境。政府在鼓励地方创新和进行水土保持生态补偿试点上的投入是特别值得的。补偿形式的多样性是生态补偿机制稳定和持续发展的保证，而有效的生态补偿形式主要来源于实践创新，具有极强的生命力，因此，政府应投入相应资金，鼓励地方积极从事生态补偿形式的探索和创新，这将会对生态补偿实践操作层面的推进起到积极作用。

第五，由于以“污染者付费”为原则的排污收费政策能较好地解决点源污染，但很难应用于面源污染治理，所以水土保持生态补偿制度应重点关注面源污染治理问题。面源污染由于其面积大、范围广和持续性强等特点，应该成为水土保持生态环境补偿的重点，在处理面源污染问题时，首先应该考虑引起面源污染的原因，确定面源污染的类型，是由于点源污染而引起的面源污染问题，还是由于其他原因引起的面源污染问题，不同类型的面源污染应采取不同的补偿措施。对于点源污染引起的面源污染问题，责任主体较容易认定，也好处理，但对于其他原因引起的面源污染问题则需重点关注和研究。

第六，在条件具备时，应借鉴欧美等发达国家经验，积极筹划建立多样性水土保持生态补偿创新产品的虚拟交易市场（如环境信用额度交易系统、土壤银行、各种类型的配额交易等），为基于市场化手段而产生的各种水土保持生态补偿创新产品的交易提供方便，使该类产品市场交易通过金融等各种渠道得以普及和网络化，完善和满足该类产品价值实现的功能和需求，为市场手段的运用创造良好的社会支持环境。

第七，借鉴德国的经验积极探索建立国际间区域合作机制和州际间横向转移支付制度。我国国土面积大，国际性河流较多，建立国际间区域合作机制既有利于我国水土保持工作的深入开展，也有利于推动国际社会水土保持工作的开展，树立良好的国际形象；其次，国内东、中、西部自然条件各异，经济、社会发展阶段差异巨大，如何平衡东、中、西部在水土保持生态补偿中的利益分配关系，建立全国范围内水土保持生态补偿制度，是一个极其重要的问题。德国的州际间横向转移支付制度为我们提供了很好的借鉴和实践范式，因此，我们应结合不同区域的特点，重点研究我国区域间横向转移支付的关键性技术问题，为该项制度的建立奠定基础。