法律环境如何影响企业开展国际业务

我国企业“走出去”的政策环境及其改进

一、“走出去”政策环境现状

我国关于“走出去”的政策环境,主要包括政府管理体制、境外投资的审批制度和有关政策三个方面。

(一)政府管理体制

从管理体制看,归口管理部门是外经贸部,其主要职能包括:研究、制定推动企业“走出去”的总体规划和政策措施,研究、制定境外投资产业指导目录与国别导向,对各类境外企业和经济机构实施监督管理等。专业性管理部门则包括国家计委、国家经贸委、国家外汇管理局、财政部、中国证监会等,它们分别从不同环节或层面参与对我国企业“走出去”的监督、管理。此外,各级地方政府也相应出台了适用于各地的若干管理办法或相关政策;我国驻外使领馆的经济商务参赞处则具有协调我国跨国投资企业与所在国关系的功能。这种多头、分散的管理体制,必然导致审批手续繁琐、效率低下、周期长的不利局面。

(二)境外投资的审批制度

我国对境外投资的审批制度,从现行法规看主要集中在对境外贸易公司或代表处、境外带料加工装配企业等两种类型企业的审批上。

1.设立贸易公司与贸易代表处的审批

在《境外企业管理条例》(由外经贸部起草,会签国务院有关部委后正在国务院待批)出台并生效之前,国内仍按外经贸部(1997)外经贸政发第229号文《关于加强境外企业管理事项的通知》和(1997)外经贸政发第230号文《关于设立境外贸易公司和贸易代表处的暂行规定》对在境外(台、港、澳除外)成立贸易公司和代表处进行审批。

2.设立境外带料加工装配企业的审批

为鼓励我国轻工、纺织、家电等机电以及服装加工等行业具有比较优势的企业到境外开展带料加工装配业务,千方百计扩大出口,国务院办公厅1999年2月14日转发了外经贸部、国家经贸委、财政部《关于鼓励企业开展境外带料加工装配业务的意见》。

(三)政府政策法规

中央各部委对我国企业境外投资的管理政策包括综合性政策法规和专项政策法规两大类。其中,前者指具有全面指导意义的政策法规,后者则是国家外经贸部、国家计委、国家经贸委、国家外汇管理局、财政部、中国证监会等部委针对企业财务管理、外汇管理、境外上市等方面分别或联合发布的一系列专项的政策法规。有关政策的主要内容如下:

1.产业政策方面,主要鼓励境外资源开发和境外加工贸易方面的投资,具体包括能源、原材料、林业、农业、机电轻纺、高新技术、工程承包等领域。

2.外汇管理方面,境外投资按照汇出外汇资金数额的5%缴存汇回利润保证金,境外投资利润或其他外汇收益应在当地会计年度终了后6个月内调回境内,禁止购汇用于境外股权(包括境外直接投资、购买外资股票及向境外企业增资等)、债权投资;对援外项目、不涉及购汇及汇出外汇的境外带料加工装配项目、中方全部以实物出资的境外投资项目可免交汇回利润保证金;同时放宽对购汇进行境外投资的限制,国家对外战略性投资项目(经国务院批准的项目)、境外带料加工项目及援外项目可以购汇投资;适当延长出口收汇核销期限。

3.税收政策方面,境外投资所得税避免双重征税,对境外已纳税部分或境外优惠部分予以扣除;对境外带料加工装配项目享受出口退税政策。

4.融资贷款方面,从中央外贸发展基金中安排专项资金鼓励境外投资,从援外优惠贷款、合资合作项目基金中给予资金支持,优先提供出口信贷。银行按正常的贷款利率给予境外企业周转外汇贷款,由中央外贸发展基金对出口企业贴息2个百分点。允许境外带料加工装配企业将获利后5年内所获利润充实资本金。为了鼓励国内中小企业参与国际市场竞争,国家设立了“中小企业国际市场开拓资金”,主要支持内容为:举办或参加境外展览会;质量管理体系、环境管理体系、软件出口企业和各类产品的认证;国际市场宣传推介;开拓新兴市场;组织培训与研讨会;境外投(议)标等方面。

5.外贸政策方面,对开展境外带料加工装配项目的国内生产企业,优先赋予其自营进出口权,优先安排企业出口设备、技术、零配件、原材料等方面的出口许可证或配额。

6.人事政策方面,对境外企业实行工资总额控制,并鼓励采用年薪制,对境外工作人员实施社会统筹保险,简化对境外带料加工装配企业经营管理人员的外派审批手续。

二、企业对目前政策存在的主要问题的反映

(一)企业走出国门时的主要问题

1.审批手续繁琐,审批时间过长。目前政府对企业对外投资的审批部门至少包括外经贸部、国家计委、国家经贸委、外汇管理局四家,地方初审后须要报中央审批;具体项目的审批程序是审批立项建议书→审批可行性研究报告→3000万美元以下国家计委审批→3000万美元以上国务院审批。整个过程下来,审批所需时间至少半年,多则一年到两年。而在海外开发项目需要投资者反应快速,国际投资的惯例是研究时间长、决策迅速,一般决策时间往往只有1个月时间。由于审批手续复杂,审批时间过长,很多企业为不失商机,只能规避审批走偏门,或先斩后奏,先“走出去”再补办手续,以免贻误商机。

2.政策引导、协调不利。到目前为止,我国尚无海外投资的整体战略和行业规划,也没有明确的产业政策和行业导向等。由于对境外投资缺乏统一的导向、协调,各部门各地区之间以及企业之间各自为政,对外投资随意性大,造成海外重复投资,恶性竞争,影响我国境外投资的整体效益。

3.民营企业走出国门无法可依。现行法律法规基本上是从国有企业的管理出发制定的,重视对国有企业海外投资的调整,忽略了对非国有企业的法律规范,造成民营企业境外投资无法可依。

(二)企业走出国门后的主要问题

1.企业境外投资的信息、知识、经验不足。企业对投资国的市场状况、投资环境、风土习俗、合作伙伴缺乏了解,不熟悉国际投资的运行规则、法律制度,没有国际投资经验,也是影响企业成功进行对外投资的一个障碍。三九集团1993年投资马来西亚建立药品加工厂,就是由于不了解该国药品生产、销售要经伊斯兰组织认可,导致投资失败。康佳境外投资的第一次尝试在印尼投资办厂,因缺乏经验而未获成功。江苏小天鹅电器公司、开源机床集团等都有过因合作伙伴选择不当而影响投资成功和效率的教训。

2.我国的海外企业往往孤军作战、势单力薄。一是大多数企业规模偏小,二是多为劳动密集型企业,技术含量低,三是这些企业大多采取生产系统全部进入的跳跃式投资,孤军深入,缺乏全球战略,四是许多海外企业只有生产或销售功能,五是中国海外企业呈现同质化趋势而且各自为政,甚至无谓竞争自相残杀。

3.海外企业往往因管理不善而导致经营业绩不佳。有关统计数字表明,中国海外企业盈利的占55%,亏损的占17%,盈亏持平的占28%。海外企业也存在国内国有企业的弊端,由于国有企业产权不明晰,没有人格化,造成在海外的部分国有资产缺乏监管,出现比国内国有企业更严重的“穷庙富方丈”现象。多年来海外投资经济效益较低、国有资产流失较为严重,正是管理落后的直接反映。

4.中方派驻人员的素质相对较低,不适应国际化经营需要。据外经贸系统对外派人员文化程度的调查表明:在海外企业从事经营管理的人员中,大学以上文化程度的只占43.7%,而中专以下的却占22.6%。

5.企业资金来源单一,融资困难。调查表明,在解决境外项目的外汇来源问题时,有48.5%的企业是通过国内银行贷款来解决,而33.1%的企业则自己筹集,购汇的企业占11.5%,通过境外银行贷款的仅为6.9%。统计结果还表明,从事境外加工贸易的企业首选中国在当地的银行为自己服务,所占比重高达69.6%,选当地其它外国银行的占18.5%,而仅有11.9%的企业愿意选用当地银行。这说明在解决境外加工贸易企业的用汇问题上,主要还是倚重国内金融机构或自筹,渠道比较单一。同时,企业开展境外投资对资金的寻求非常迫切,希望政府通过各种渠道,以各种方式给予有力的支持。企业希望国家能通过以下方式解决资金问题:出口优惠贷款、中央专项外贸发展基金、出口信贷保险,进出口银行的支持,加大出口退税力度,援外优惠贷款以及设立国家投资风险基金等。

6.企业境外投资难以得到有力保障。由于我国缺乏海外投资保险制度,对海外投资者在国外可能遇到的政治风险没能提供充分的保护,使一些投资政治风险较大国家的企业,遭受经济损失而得不到补偿。如中兴通讯在刚果(金)投资一项目,合同签订后刚果(金)发生政变,致使项目两年没有结果,由于没有海外投资保险制度,该损失得不到补偿。另外,企业反映,尚有近30%的境外市场没有与我国签订贸易投资保护及避免双重征税的协定,这就直接加大了我国企业的境外投资风险。

三、重构我国海外投资政策体系的战略思考

前文分析表明,从国内来看有必要重构我国海外投资政策体系,而从当今国际经济一体化的大势和隐含在跨国资本后面的国家利益分析,重构我国海外投资政策体系不仅应从企业的微观层面考虑,更应从国家层面进行战略思考,还应从我国转轨的现实出发。

我国在对外开放的20年中主要是着眼于“引进来”。从制度设计上看,更多的是考虑打破旧体制对“引进来”的障碍,而对于“走出去”则缺乏必须的体制和制度考虑。因此,企业要“走出去”,与现行管理制度和政策发生碰撞和摩擦的概率要远大于“引进来”,必然会遭遇一般企业在国内未曾遇到的、更多的困难和问题。这些问题大致来自三个方面:首先是“走出去”中政府和企业的角色定位和动力机制。从本质上讲,应该是企业要出去,而不是政府要企业出去。政府所应做的事情,是创造环境和条件激发企业“走出去”的积极性,引导企业“走出去”的方向,使之符合国家的战略意图。其次是要建立政府与企业新的协调配合关系。在全球化的今天,“走出去”对政企关系要求更高,仅仅做到“政企分开”还不足以适应全球竞争的需要。政府对企业的支持,以及与企业的联合和协调行动同样是必不可少的。第三是改善国家对企业的支持方式。企业“走出去”离不开政府的支持,但政府如何支持企业,比“支持”本身更为重要。要处理好政府用什么手段支持,在哪些领域支持,什么时候支持和支持什么等问题。

从这三方面问题看,政府在“走出去”中起着关键的作用。加快政府职能的转换,建立新的政企关系和新的管理机制,对于企业“走出去”至关重要。因为,今日世界的竞争已不仅是企业间的竞争,也是国家间的竞争,是政府和企业联合力量间的竞争,并且从全球范围看,国家给予企业以商业的、政治的、外交的支持已成为通行的行为方式和司空见惯的行为准则。显然,在这样一个全球化的世界,面对这样的“国际惯例”,我国企业想“走出去”,没有政府的支持和协调行动,要在全球站稳脚跟并夺取竞争的胜利将是困难的。但是,由于境外企业所处的特殊环境和特殊要求,承受着特殊的经营风险和竞争压力,这就决定了我们绝不能把境外企业看做是国内企业在境外的分厂,用管理国内企业的思维和办法管理境外投资企业;更不能把境外企业办成传统体制下的国有企业,用传统的计划经济管理办法管理境外投资企业。要“走出去”,就必须加快制度创新,创造全新的、适应全球化形势的管理体制和制度,而不能是原有的“政企不分”在新形势下的复归。

从单向的“引进来”到双向的“引进来”和“走出去”相结合,这样的战略转变,必然要伴随着相应的政策和体制调整。在国内体制改革尚未完成的情况下,进行这样的调整无疑有相当的难度。而且涉及这么多的领域和范围,进行系统的制度和政策设计本身就是一个复杂的课题。但从“走出去”的目标和全球化的惯例,把握“走出去”的政策取向以及管理思路和机制却是可能的。世界银行指出:要扭转这种状况,中国需要“明确的规则,特别是管理的透明度、会计责任和信息,改进所有权结构和国有企业的控制和管理,确定监管或筛选机制(或两者兼而有之)以避免较大风险,消除税收、汇率和信用市场的扭曲。但需要避免中央指定的投资,因为它们不能解决业绩问题,并有可能使投资进一步扭曲。实际上,要实施“走出去”涉及的问题比世界银行所提到的还要广泛。“走出去”作为国家的一个重大战略决策,既需要有积极的紧迫感,更需要扎实有效的准备和基础工作。

用“走出去”的战略观点审视20年的对外投资,最主要的缺陷恐怕是缺乏国家战略意识和战略的指导。20年的对外投资整体上仍属于部门和企业个别的行为,缺乏自觉的、有长远打算的国家层次上的整体运作;在目标上则局限于扩大贸易,获取原料和技术,增加出口等企业微观层次上,缺乏明确的国家战略目标的引导。今天,“走出去”作为一个应对全球化的国家战略提出来,要保证“走出去”成为长远的国家行为,鼓励和支持企业在国家的目标引导下积极“走出去”,就需要制定“走出去”的具体目标模式和战略规划,进行相应的政策调整和体制调整,这是实施“走出去”战略的前提条件和制度基础。制定“走出去”战略规划的主要目的,一是明确“走出去”战略的目标,二是提出动员和协调全国资源和力量的政策和措施,三是保证“走出去”战略长期稳定的实施。“走出去”战略规划涉及的主要内容,应包括目标市场的选定、投资的目标产业、跨国企业的培育、相关战略的协调、法律法规的调整、管理体制和政策的调整、鼓励措施、实施的阶段划分和重点以及国家协调机制和程序等。有了明确的规划指导和有力的政策保障,才可能使“走出去”战略避免“一窝蜂”和“一阵风”的干扰,使“走出去”战略真正建立在稳固的基石上。

四、政策改进建议

基于上述理解认识,我们提出在“统一管制、服务扶持、保护保障”三个方面***计20条具体建议,以期改进和完善“走出去”战略的政策体系。

(一)管制体系统一:体制重构、管制简化、战略规划、突破国有限制

1.设立国务院直属的国家海外投资管理局,改变海外投资多头管理现状,统一事权。其他政府部门仅参与政策制定,而将相关审批权限统一于海外投资管理局,从而有利于在国家层面上统一领导、管理和协调全国各部门、各行业的对外投资活动。

2.加快海外投资的立法进度,完善我国海外投资的法律制度。海外投资的立法仍然滞后,应加快《海外直接投资法》和《海外投资保险法》等相关法规的制定速度,统一和规范对国有企业、民营、私营和合资等各类性质企业进行境外投资的标准、审批程序和管理办法,以法律形式公布,规范其境外投资行为。

3.改革境外投资审批制度。政府要创造有利于企业“走出去”的宽松环境,减少和消除阻碍企业直接进入国际市场的因素。要合理缩小审批范围,适当放宽审批条件。审批中要对各类所有制企业一视同仁。所有审批均集中于海外投资管理局,避免审批的多部门;海外投资管理局在各省设立办事处,避免审批的多层次;科学设计审批程序,加强部门间的协调,提高管制效率。

4.加快研究出台海外并购政策。跨国并购已经成为国际投资的普遍形式,而我国现行政策依然基于新建投资项目,从而忽略了并购形式对资金、外汇、产权管理等方面对政府管制的特殊要求。因此,我们必须加快研究出台有关海外并购方面的具体管理政策。

5.加强对实施“走出去”战略的总体规划。通过制定有关规划、政策,确定投资行业、投资地区、投资主体、投资方式重点,明确发展目标和重点,要定期选定和公布海外投资的鼓励行业,引导企业进行正确选择。处理好与国家实施的其他发展战略的衔接问题。“走出去”战略是国家发展战略的一部分,它的实施必须与其他战略有机地结合起来。

6.加强对境外投资的监督管理。改变对境外投资重审批、轻管理、审批管理脱节的状况,加强投资后的监督管理。国家作为社会管理者,要对所有境外投资企业进行监督管理,包括加强财务监督、税收管制、外汇管制等。同时,国家作为国有资产的所有者,要探索加强对国有企业境外投资的监督管理。这主要是指国家通过管理境内投资主体来间接实施对境外国有投资企业的监督管理。境内投资主体对境外企业的监督管理主要包括:境外企业经营者的任免与监督奖惩;经营、财务审计监管;行使企业重大经营决策权;决定收益分配,获取投资收益。

7.不论何种形式所有制的企业一律平等。随着中国加入世界贸易组织,外商投资企业在我国将获得国民待遇。在这种情况下,我们也应该立即给予国内的民营企业平等待遇,为各种类型的企业创造平等竞争的条件、为民营企业走向国际市场提供良好的环境。民营企业与其他类型企业的政治和经济待遇平等了,“身份”问题也就解决了。“身份”问题解决了,民营企业就可以放开手脚更大胆地走向国际市场,参与国际竞争,积极地开展海外投资活动。

8.向国内企业下放涉外经营权。涉外经营权主要包括进出口经营权、海外投资与融资权和外经业务经营权等。这些经营权外国企业都有,所以进入中国很方便。但这些经营权中国企业不是都有,手脚被我们自己捆住了,错过了许多宝贵的商业机会,不利于企业走向国际市场,不利于实施“走出去”战略。所以,要向企业放权,使所有的企业都具有“走出去”的权力,尽快实现涉外经营权审批制向登记制的转变。完全放权后,要加强法律监督,要强化行业协会的协调作用。

9.要进一步放宽对经商人员的出国外事管制。我国实行改革开放政策已有20多年的历史,各类企业经营人员和外派劳务人员的出国管理制度改动却较小。公有制企业司局级领导出国须组织部门和上级主管领导的审批,手续繁杂,审批时间也较长。近来,一些地方对外派劳务人员出国审查不仅没有放宽,反而增加难度,搞预政审,耗费了外派劳务业务的时间。一些地方对企业驻外人员和临时出国人员只发放一年有效护照,致使企业成本增加,影响了业务发展。建议简化经商人员的出国出境审批手续,对外派劳务仅由公安部门进行犯罪记录审查,免除政审程序。

10.在国家总体战略下,推动资本项目自由化进程,逐步取消外汇管制。很明显,目前的外汇管制特别是资本项目不能自由化的政策与鼓励企业“走出去”的政策是相互掣肘的。但是,根据现阶段我国经济发展的状况,我们依然应坚持对实行人民币资本项目自由化持谨慎的态度。这就要求必须在国家总体战略下,安排资本项目自由化的具体进程,并采取变通措施减少其对海外投资的影响。

(二)服务扶持功能:金融扶持、情报提供

1.建立国家对外投资信用机构,提供政策金融支持。对外投资信用机构的作用主要体现在三个方面:一是政策导向。根据国家宏观经济政策,对本国鼓励的对外投资领域予以重点扶持,起到以国家资本带动和引导私人资本输出的导向作用。二是资金支持。利用出口信贷、政府优惠贷款、海外投资基金等政策性资金,通过直接贷款或参股等形式,为国内企业在海外的独资或合资企业提供融资。三是风险管理。为本国企业提供境外投资保险,主要承保境外投资的政治风险,包括战争、动乱、征用、国有化及外汇管制等给投资企业造成的损失。

2.扩大国内企业在境外投资的商业信贷资源。目前,国内提供的海外投资信贷资源远远不能满足业务发展的需要。一方面,国内商业银行必须尽快建立我国企业海外投资风险评估体系,帮助企业分析风险,并以此作为提供信贷的依据。另一方面,伴随我国加入世贸组织后金融业对外开放力度的加大,我国企业应能够利用外国在华投资银行以及国际资本市场的信贷资源,为扩大海外投资的规模、提高效益服务。

3.进一步完善为企业跨国经营提供的信用担保制度。目前,企业拓展国际市场需要国内政策银行或商业银行开具的各类保函规模越来越大,数量急剧增加,但由于种种原因,信用担保已经成为阻碍企业开拓国际市场的重大因素之一。尽管国家进出口银行可根据国家最新政策降低担保抵押比例,但审批时间过长,手续繁琐,必须在北京审批,不仅企业成本加大,而且严重影响了中国企业的国际信誉和形象,容易贻误商机。

4.改善买方信贷政策,使境外投资和其他对外经济技术合作业务与传统外贸出口享有同等的信贷政策待遇。长期以来,出口信贷政策为我国外贸出口的快速健康发展发挥了重大作用,但是在发展境外投资和对外工程承包等各项经济技术合作业务当中,我国进出口银行作为国家专业政策银行,没有考虑这些业务的特殊性,只习惯于采用卖方信贷,基本上不鼓励采用买方信贷。一方面,工程承包和海外投资与一般贸易相比,资金占用额度大,还款周期长,采用卖方信贷使我方企业资产负债率高,融资成本加大,不利于开拓市场和业务发展。另一方面,目前国内的买方信贷手续繁琐,且买方信贷信用风险担保保费过高,达到5%～6%,使买方负担过重,严重制约了买方信贷作为出口信贷的另一驱动器的重要作用。美国进出口银行实行的出口信贷政策恰恰与我国相反,银行基本上采用买方信贷,尤其是当买方国家政府出具偿还担保的时候,基本不考虑用卖方信贷。例如在美中贸易当中,对于中资企业和中方控股的合资企业从美国进口机电设备或其他产品,只要中国政府或中国银行出具偿还担保,美国进出口银行基本上予以信贷支持;而基本不向美资企业提供出口中国的卖方信贷。这种政策倾向值得我们思考。

5.接受实物支付。目前,许多发展中国家国内外汇短缺,与我国之间长期存在贸易逆差,我国企业在境外投资和境外工程承包活动中不能接受实物支付,有碍于双边关系的健康发展。建议对国内经济发展急需的战略物资如石油、木材、化肥和食用油的进口在必要时可考虑接受实物支付,扩大我国商品和服务出口,增加国内短缺资源的进口,以取得事半功倍的效果。

6.取消对我国海外企业生产的国内战略资源和稀缺资源的进口限制。走出去战略的目的之一,是为了更好地利用国际资源。因此,我们在鼓励国内企业走出去利用国际资源进行生产的同时,应当对其生产的产品进口取消进口限制,尤其是那些国民经济发展急需的稀缺资源和国家战略资源。

7.简化退税程序,加快出口退税进度。改“先征后退”为“免、抵、退”能够减少国家及出口企业退税资金流量,有利于解决征退税分离问题,促进征退一体化,有效防范出口骗税,有利于减轻出口企业的资金压力,而且“免、抵、退”税办法是当今国际上流行的一种出口退税管理办法,有利于我国税收政策与国际接轨。另外,由于按照生产企业的进项发票所列税款计算退税,在退税企业和退税业务面广、量大的情况下,可能会造成出口退税的复杂化由外贸企业转至生产企业。现行由中央财政全额负担出口退税的办法,不利于保证出口退税资金和有效抑制出口骗税,退税由地方政府承担一部分,有利于调动地方政府打击出口骗税积极性,并有利于保证出口退税资金,减少外贸企业和生产企业出口退税资金占压,有利于进一步促进出口。

8.收集全球信息,建立免费的可快速检索的资料数据库。网络时代使无形市场点对点的信息沟通成为现实,谁掌握的信息多和快,谁就能抢先攻占国际市场,在竞争中占据主动,因此建立全球性的信息网络对企业走国际化道路有重要意义。目前,我国感受国际信息冲击的时间普遍比西方国家晚3个月～6个月,使我国企业一直处于追赶状态,难以开拓自己的领先领域。为此,国家不仅要加快信息产业的建设,通过我国驻外机构,利用当地的各种商情渠道收集各种信息,包括拟输入国与境外投资有关的宏观经济情况、市场情况、投资机会、投资环境、优惠政策、行政程序、法律框架等;还要降低信息使用成本,采用国家补贴,使企业能够以最低成本获取全球市场信息。

(三)保护保障功能

1.参加有关国际投资的公约,扩大签署双边投资保护协议的国家范围。由政府与东道国签订投资保护协定,避免双重征税、规避政治风险、进行国家知识产权保护,这是国内企业获得海外投资保障的根本和基础。

2.成立全国性的海外投资保险机构,专门负责为中国的海外投资企业提供政治和经济等类别的保险。海外投资保险是由政府机构或公营公司承保的,本质上是一种国家保证,各国均有特设机构,如美国的“海外私人投资公司”,日本的“通产省企业局长期输出保险课”等。其承保范围只限于政治风险(征用险、外汇险、战争险等),其承保对象限于本国人对境外的直接投资。据此制度,投资者投保后,若承保的政治风险发生,致投资者遭受损害,则由保险机构补偿损失,保险机构则可取得代位求偿权,依据与输入国签订的双边投资保护协定向东道国索赔。