企业破产职工安置
关闭破产企业职工安置工作
及安置方案的编制、审核等有关问题
劳动保障部破产安置办公室处长 邓学政
改革开放以来，为有效地进行国有企业改革和结构调整，建立健全社会主义市场经济中，国有企业退出机制的法律法规，1986年制定了《中华人民***和国企业破产法(试行)》。随着国有企业改革的逐步深入和《破产法》本身存在的局限，很难解决国有企业在关闭破产过程中长期积累下来的一些实际问题，特别是涉及职工安置和职工权益保障等问题。九十年代中期以后，国家加大了结构调整力度，相继出台了一系列国有企业实施关闭破产工作的有关文件，对职工安置等问题做出了规定。这些政策的出台，为妥善安置职工提供了政策支持和保证，也为进一步补充和完善政策奠定了基础。特别是近几年来，国有企业通过改制、兼并、重组和实施关闭破产等方式，使改革脱困的目标基本得到实现。但我们应清醒地看到，国有企业改革的职工安置中，还有许多问题需要进一步加以研究解决。
国有企业关闭破产工作存在的主要问题归纳起来为“一大、二多、三难”。“一大”即企业关闭破产资金缺口大;“二多”即企业债务多、历史拖欠多;“三难”即企业资产变现难、社会职能移交难和职工安置难。这些年来的实践表明，职工安置是目前我们遇到的政策性最强、情况最复杂、操作最大的一项工作，难就难在企业关闭破产时需要处理大量的历史遗留问题，难就难在我们要应对各种复杂的局面。目前，职工安置中主要存在以下问题：一是离退休人员的养老、医疗等社会保险费用缺口大;二是企业办社会职能和公用设施人员移交难;三是企业大集体不能顺利剥离;四是历史拖欠问题多;五是资源枯竭矿山职工再就业难等。
一、关闭破产企业职工安置的主要政策依据
除国家有关法律规定外，目前，国有企业政策性关闭破产职工安置，按其不同适用范围，主要分为三大类：
第一类是国发[1994]59号和国发[1997]10号，原适用于国家确定的111个试点城市，现扩大到各类地方企业和部分中央及中央下放企业;第二类是国阅[1999]33号，原适用于辽宁部分煤炭和有色金属矿山，现扩大到部分中央及中央下放企业、军工企业、军队保障性企业、有色金属工业和商贸企业以及国务院特批的企业;第三类是中办发[2000]11号以及相关配套各项政策，原适用于中央所属的资源枯竭煤炭和有色金属矿山，现扩大到中央所属三线军工企业和黄金矿山、地方资源枯竭矿山以及国务院特批的企业。近年来，国家还相应制定了一些行业政策和与之相适应的劳动保障政策等。这些政策归纳起来就是：老职工“养起来”;原固定工(全民所有制职工)“一次性安置”;合同制职工给予经济补偿;集体企业职工分类处理等。为进一步做好关闭破产企业职工安置工作，中发[2002]12号文件明确提出“实施政策性关闭破产的企业，职工安置方案必须经职工代表大会讨论通过，并报当地政府企业兼并破产和职工再就业工作协调小组审核批准。凡职工安置方案和社会保障办法不明确、资金不到位的，不得进入关闭破产程序。”为什么要提出这样的要求?这些年来在企业关闭破产执行过程中，一些地方或一些企业由于工作没有到位，企业破产所需资金未能及时落实，人员没有得到妥善安置，职工权益受到了不同程度的侵害，导致职工上访不断，一些地区出现了大规模不稳定事件，引起了中央的高度重视。12号文件提出的要求，是经过总结多年的经验教训得出来的，主要目的就是为了使职工得到妥善安置，切实保护职工的合法权益，确保企业关闭破产工作顺利实施。劳动保障部门在这项工作担负了重要的工作责任。
为贯彻落实12号文件精神，今年2月，全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组下发了《关于做好关闭破产国有企业职工安置等前期准备工作的通知》([2003]4号)，提出“对煤炭、有色金属、军工等中央及中央下放的关闭破产企业，由企业所在省(自治区、直辖市)劳动保障部门负责组织对职工安置方案进行审核”，并进一步明确提出，没有地方劳动保障的审核意见，全国领导小组将不予审查的要求。为切实做好职工安置方案的审核工作，3月，我部下发了《关于做好关闭破产国有企业职工安置方案审核工作的通知》(劳社部函[2003]35号)，进一步明确了审核范围、审核内容和审核要求。
二、关于职工安置方案的编制及注意的问题
按照国家有关政策规定和各地实践，目前职工安置的主要途径有：一是提前退休;二是领取一次性安置费，自谋职业;三是领取经济补偿金，进入失业保险;四是利用关闭破产企业有效资产重组安置;五是由当地社区或离退休人员管理服务机构安置;六是其他企业招用或调动等。
企业在制定职工安置方案时，应按照本企业执行的相关关闭破产政策和劳社部函[2003]35号等文件要求，将企业各类人员的基本情况、职工安置渠道及安置所需经费情况、离退休人员管理服务及缴纳社会保险费用有关情况、工伤职工及抚恤人员的保障计划、职工权益保障计划等，都要在职工安置方案中予以明确。在制定职工安置方案过程中，企业要及时与当地劳动保障部门沟通协调。职工安置方案编制完成以后，企业必须将前期准备工作材料和职工安置方案一同报当地劳动保障部门审核。中央及中央下放企业须报省级劳动保障部门审核。由于不同的企业执行的是不同的政策，因此，职工安置方案的制定，应把握好以下一些问题：
(一)关于在职职工安置问题
1.关于全民所有制职工(原固定工)安置：11号文件规定主要有：一是提前5年退休;二是特殊工种人员提前10年退休;三是不能提前退休的人员有两条出路可选择：或领取经济补偿进入失业保险，或领取一次性安置费，自谋职业。而33号只提出领取一次性安置费，59号和10号文件除提出领取一次性安置费外，还有提前5年退休的原则规定。
2.关于特殊工种提前退休人员的范围：提前退休人员的范围是全民所有制职工和从事井下、有毒、有害等特殊工种的人员，但对这些人员提前退休有年限要求。对关闭破产企业中的特殊工种问题，只有11号文件才真正得到了解决。而33号、59号和10号文件，均没有特殊工种提前10年退休问题。
3.关于合同制职工的安置：按目前国家有关政策规定，合同制职工不能享受全民所有制职工和特殊工种提前退休政策，应按国家有关政策和劳部发[1994]481号文件规定，发经济补偿金，符合条件的应享受失业保险待遇。59号和10号文件，对合同制职工能否领取一次性安置费问题没有明确规定，一些地方曾出现了合同制职工要求与全民所有制职工一样，领取一次性安置费的情况，其依据是1998年劳动保障部在对山西省劳动保障厅的一个复函(劳社厅函[1998]118号)。目前该文件已废止，不能再作为合同制职工要求领取一次性安置费的依据。
4.关于混岗工的认定和集体企业职工的处理：对这两类人员的处理是11号文件开的一个政策口子，目前其他政策包括新制定的行业政策没有相应规定。对于混岗工的认定，在全国领导小组[2000]33号文件中已予明确，主要应把握好1992年这个界限。应该注意，集体企业提供劳务的人员不属于混岗工范围。这里讲的集体企业是随同关闭破产矿山所属的集体企业，而不是其他的集体企业。对集体企业职工安置问题，33号文件也只提出了由当地政府按有关法规负责安置，59号和10号文件没有明确提出解决办法。
5.关于工伤(职业病)人员的鉴定与待遇：全国领导小组[2000]33号文件规定，资源枯竭矿山的工伤职工，应按照《职工工伤与职业病致残程度鉴定》(GB/T16180-1996)的规定进行伤残等级鉴定，工伤职工按照《企业职工工伤保险试行办法》(劳部发[1996]266号)规定，享受工伤保险待遇。但目前的政策中，对已参加工伤保险的关闭破产企业职工，其工伤人员伤情加重或旧病复发的医疗费用如何处理、未实行工伤保险制度的职工工伤保险问题、对266号文件实施以前，已成为工伤的人员如何鉴定和享受何种待遇均没有明确规定。目前《 工伤保险条例》已正式出台，即将从2004年1月1日开始实施，政策上如何衔接，我部正在进行研究。
6.关于利用关闭破产企业有效资产重组安置职工：什么是关闭破产企业有效资产?在中央下发的企业主辅分离配套文件中已有明确界定：即关闭破产企业的有效资产是指政策性关闭破产企业中符合国家产业政策、有一定获利能力的资产。全国领导小组[2000]33号文件对破产企业重组问题明确提出：即利用关闭破产企业有效资产重组为股份制或股份合作制企业的，将应支付给所安置职工的经济补偿金或一次性安置费折算为企业股份，由职工个人持有。此后，职工以前的工龄不再作为计算经济补偿金的年限。企业重组后，职工的身份也要随之改变，不能再搞国有身份。这一重组原则，适用于政策性关闭破产企业。
7.关于对12号文件提出的国有企业关闭破产需安置人员的认定：一是领取经济补偿金，享受失业保险期间尚未再就业的人员;二是领取一次性安置费仍未再就业的人员。主要考虑是这部分人员再就业非常困难，对他们的困难国家应该给予帮助和扶持。这些人员在当地劳动保障部门得到认定后，可以按规定办理《再就业优惠证》，并享受再就业的各项优惠政策。
8.关于关闭破产企业中军转干部的安置问题：2002年人事部、中组部、劳动保障部等六部门联合下发了《关于认真解决部分在企业工作军队转业干部生活困难问题的通知》(人发[2002]82号)，对解决军转干部的生活困难和做好破产企业军转干部的安置提出了要求。今年中办发[2003]29号再次明确提出了要求。各地应按中央的要求，认真做发关闭破产企业中的军转干部安置问题。
(二)关于关闭破产企业离退休人员的管理及统筹项目外养老保险费用问题
1.关于离退休人员管理：为解决企业离退休人员社会化管理问题，国务院及我部多次在有关文件中强调，要将企业离退休人员纳入社会化管理，并确保离退休人员养老金的发放。11号文件明确提出：关闭破产矿山的离退休人员全部交由地方统一管理，养老保险实行省级管理，养老金实行社会化发放，离退休人员由社区管理机构管理。12号文件再次提出：中央企业关闭破产，由地方与中央有关单位组成联合工作班子，负责协调离退休人员管理、企业办社会职能移交和职工安置等工作。
2.关于统筹项目外养老保险费用的处理：这是各类破产企业中职工很关注的一个问题，11号和33号文件均提出，统筹项目外的养老保险费用，原则上不予考虑。但对确需保留的项目，33号文件提出：从中央财政专户行业统筹基金结余中一次性适当补助;11号文件提出：如缺口较大，经劳动保障部和财政部核实后，由中央财政给予一次性适当补助。全国领导小组[2000]33号要求，资金缺口证明应为省级以上文件。59号和10号文件对此没有明确规定。
(三)关于社会职能移交人员享受破产政策的问题
全国领导小组[2000]33号文件规定，除关闭破产矿山职工大学所属职工外，其他社会职能移交部门的人员均不能直接享受关闭破产安置政策。这是对资源枯竭矿山关闭破产的一项特殊政策，33号、10号和59号文件没有这样的规定。其社会职能移交人员的安置，应按相应文件有关规定执行。
(四)关于企业欠缴社会保险费用的清偿及核销问题
根据国家有关法律和政策规定，企业应按规定缴纳各项社会保险费用，对拖欠的社会保险费应当予以清偿。为解决破产企业清偿社会保险有关费用问题，近年来，我部已多次发文提出：清偿欠费确有困难的企业，其欠缴的养老保险保险费包括长期挂帐的欠费，除企业缴费中应划入职工个人帐户部分外，经社会保险经办机构同意，劳动保障部门审核，财政部门复核，报省人民政府批准后可以核销。职工按规定的个人缴费比例补足个人帐户资金后，社会保险经办机构要按规定及时记录，职工的缴费年限予以承认。
(五)关于社会保险关系接续问题
11号文件规定：关闭破产矿山职工解除劳动关系后，被其他单位招用的，由用人单位和个人按规定继续缴纳基本养老保险费。职工被解除劳动关系后，未被其他单位招用，个人自愿参加基本养老保险的，可比照个体工商户参保办法继续参加基本养老保险。继续参加养老保险的，其破产安置前的养老保险缴费年限、视同缴费年限与安置后的缴费年限，可以合并计发养老金。一次安置后未再就业、不再继续缴费的，原有的养老保险关系予以保留;达到退休年龄时，根据其破产时已缴费年限和视同缴费年限，按有关规定计发基本养老金。
对企业破产后需异地安置的职工养老保险的接续， 按劳动保障部有关文件规定，在原同一统筹范围内时，只转移基本养老保险关系和个人帐户档案，不转移个人帐户基金。跨统筹范围安置的，除转移基本养老保险关系和个人帐户档案外，个人帐户基金随同转移。
以上这些规定是关闭破产企业职工社会保险关系接续的基本政策，对执行59号、10号和33号文件的关闭破产企业同样适用。
三、职工安置方案的审核及应注意的问题
劳动保障部门应按有关规定，对企业上报的职工安置方案进行认真审核。
(一)劳动保障部门在接到企业上报前期准备工作材料后，应在20个工作日以内，完成对职工安置方案的审核工作。审核时，应按劳社部函[2003]35号文件的要求，对职工安置方案中的有关内容逐项进行审核。对提前退休人员、特殊工种人员、混岗集体工以及享受再就业扶持政策的人员等给予及时认定。
(二)劳动保障部门要对企业关闭破产执行政策依据和职工代表大会讨论通过的职工安置方案决议进行审查。凡职代会通过率较低的，应限令企业进行整改。
(三)对职工安置方案不完善、社会保障办法不明确的，劳动保障部门应指导和帮助企业予以完善;对企业存在的困难和问题，要及时协调有关部门帮助解决;对企业欠缴的社会保险等费用，应提出相应的补缴措施和解决办法。
(四)审核工作结束后，劳动保障部门必须按规定逐项填写《职工安置方案审核意见书》，明确签定是否同意进入破产程序的意见。
(五)各省(市)劳动保障部门对中央及中央下放破产企业的审核意见，要随同企业关闭破产前期准备工作材料上报全国领导小组审查。对地方关闭破产企业的如何申报和审核，由各省(市、区)劳动保障部门结合本地实际情况研究确定。