快递发展面临的问题

一直以来，我国快递业发展始终面临着种种障碍和问题，它们是束缚我国快递业提速发展的羁绊。它们有来自政策法规、市场准入、行业监管和市场秩序等方面的，也有来自企业经营管理、网络建设和人才技术等方面的，所以清除它们需要全社会的***同努力。

一、快递业务准入限制过严，邮政专营范围界定过宽

快递业务准入涉及快递企业注册和审批、邮政快递业务准入、空运市场准入和联运市场准入等。当前主要的问题是，邮政快递业务准入和邮政专营问题。邮政专营是国家法律赋予邮政部门对部分邮政业务实行专营的一种制度，主要是指信件专营。邮政专营源于保证邮政普遍服务的需要，对一定范围的邮政业务实施专营是实现普遍服务的重要手段。为保证邮政普遍服务的有效提供，世界上大多数国家都规定了邮政专营的范围。邮政专营实质上是一种行政垄断或法定垄断权力，也是国家对邮政企业承担普遍服务义务的一种补偿措施，专营范围之内的业务只能由指定的邮政企业经营。其目的主要是：增强邮政普遍服务能力；提供一定范围的垄断利润，以在一定程度上弥补邮政企业因实施普遍服务造成的亏损。

目前我国的法律法规对邮政专营范围的规定过于原则和模糊，邮政部门对“信件和具有信件性质的物品”作了扩大化的解释，不适当地扩大了专营业务的范围，为强化对其他竞争性业务(主要是快递业务)的垄断性经营提供了条件。近年来，随着经济发展和社会进步，物流配送、快递等竞争性商业业务越来越多，国内快递企业发展很快。据上海工商行政部门的资料显示，企业名称中含有“快递”、“速递”的有1027家，加上经营范围有“快递”的企业和各类再就业服务社，***有6000多家，从业人员10多万，快递业务量每天达50万票以上，年营业额超过20亿元。估计全国快递从业人员也已经超过100万人，企业数量超过2万家，年营业额超过 500亿元人民币。由于很多非邮快递企业从事了信件快递业务，按照邮政部门的规定，目前非邮快递企业60%的国内快递业务是不符合规定的。因此，现行的规定对现有快递市场格局和发展有着决定性的影响和限制。邮政专营对消费者的通信自由也产生了一定的限制。如在对消费者的“一揽子”服务中，快递公司是否可以递送一封业务信(如附属在包裹或小商务样品中的说明信函、产品目录等).成了两难的选择。递送(甚至是被动且信件本身是免费的)则违法，不递送则增加了消费者的交易成本。专营范围的不适当扩大，造成了如下问题：一是强化了邮政垄断经营体制，不利于邮政企业效率的提高和自身的发展；二是损害了竞争者的权益，不利于形成公平竞争的市场秩序；三是限制了公民的“通信自由权”，缩小了广大消费者的“寄递选择权”，不利于扩大就业和促进社会稳定。

2005年7月出台的《邮政体制改革方案》中提到快递业务时说：“快递等邮政业务”。这实际上是把快递业务混同于普遍邮政服务业务，为今后邮政对快递业务进行垄断经营留下了隐患。

二、行业管理体制不顺，监管主体有待明确

20世纪80年代，我国国际快递行业采取以外贸部为主的行业管理模式。早在1979年，国际快递业刚刚登陆我国，就被纳入外贸管理系统。随后，外贸部授权中国外运总公司运作国际快递业务。因此，国际快递业务一直主要由商务部(及其前身外经贸部)主管，不属于邮政局管辖范围，邮政部门是快递业务市场中的竞争主体而不是管制者。国家邮政部门成立的速递公司(EMS)，也是在1986年经外经贸部批准经营快递业务的，EMS走进市场即意味着与其他快递公司成为了竞争对手关系。

20世纪90年代，快递行业管理处于多头管理局面。对快递业的认识，在1980年初即有争议，至1990年对快递业的管理权限之争开始升格。1995年，根据国务院批准的国际货物运输代理业管理规定，凡经外经贸部批准经营国际快递业务并在国家工商行政管理局登记注册的企业，均有合法经营权。此后，邮电部发布规定，要求进一步整顿邮政通信市场秩序，坚决制止违法经营信件和其他具有信件性质物品寄递业务的行为。外经贸部和邮电部双方各执一词，对快递存在的合法性和管辖权展开争论。在这一阶段，国际快递以外经贸部管理为主，国内快递以邮政部门为主。

快递业务的重要特征之一是提供门到门服务，主要依托高速交通运输工具。因此，也可以说快递业务是运输服务的延伸，具有增值服务业务的性质，是一种竞争性业务。但我国目前的交通运输管理体制是按运输方式，分属交通部、民航总局和铁道部等管理。其中，民航总局根据航空法，于1998年颁布《中国民用航空快递业管理规定》，对航空快递业务实施行业管理、核发经营许可证。从此形成数架马车并驾齐驱，行业多头管理的局面。快递管理还涉及工商总局、海关和公安等部门，政出多门，相互交叉，彼此矛盾。快递相关法律法规很多，相互之间的系统性、协调性、规范性较差，致使市场上既有行业垄断行为，也有无序竞争行为，制约了快递行业的健康发展。

2001年，“9.11”后形成了快递行业的双重管理模式。自美国发生“9.11”恐怖事件和“炭疽病菌信件事件”后，为防止我国出现类似的信件问题，2001年底，国务院办公室下发了关于加强信件印刷品等寄递业务管理，防止炭疽杆菌传播的紧急通知。根据这一通知，凡经外经贸部批准设立的国际货代企业经营国际快递业务，需要办理进出境信件和具有信件性质的物品寄递业务，均应到邮政部门办理委托手续，邮政局变成了管理国际快递业的行政部门之一。由此引发了国际快递业监管的矛盾和问题，几经协调，对快递业基本上形成了外经贸部主管业务、国家邮政局委托管理安全的双重管理体制。直到目前，快递业界仍然普遍认为商务部是其政府主管部门。

三、市场管理偏重行政手段，邮政执法不够规范

1.目前，我国还没有统一的快递市场管理办法，对快递行业的行政执法主体是邮政。邮政执法主要依照法律规定，对侵犯邮政工作正常秩序。扰乱邮政市场的行为给予处罚。执法依据为《邮政法》、《邮政法实施细则》、《中华人民***和国刑法》，邮电部《邮政行业监督检查办法(试行)》和国务院办公厅关于国家邮政局职能配置内设机构和人员编制规定等有关条文。同时，在一些省市出台的地方性的管理规定中，赋予了邮政一定的查处权。邮政执法依据的上述法规，一般只有一些禁止性规定，对违法行为处理并未明确规定邮政部门的处罚权。为此，邮政往往联合工商、公安、物价、安全等部门综合执法。邮政执法对保护邮政专营权，保障邮政法实施起到一定积极作用。但执法不够规范的现象也比较严重。我们走访不同地域10多家企业，他们反映了邮政执法中一些带有***性的问题，主要是：邮政执法队伍不健全，执法人员水平参差不齐，在执法中滥用行政权利，越权执法。如扣押快递车辆，随意私拆用户的商务文件和包裹，甚至殴打快递人员等。有个别地方局所将罚没金额与工资奖金挂钩，要求快递企业缴纳类似保护费的罚款。一些地方局所将邮政速递承包给个人，邮政速递车辆租给他人使用，更加剧了不规范经营和不公平竞争。

2.邮政部门至今仍然既是裁判员，又是运动员。可以将行政权力广泛渗透到经营领域，运用行政权力名正言顺地设置市场壁垒，排挤竞争对手，排斥竞争机制，扩大垄断范围。对系统内邮政企业的监管，因存在***同利益难以有效实施；对系统外非邮企业的监管，因存在利益上的竞争关系难以公正进行。

四、市场主体政策待遇各异，快递市场尚未统一

1.国有、民营和外资三类企业享受不同的政策待遇。邮政速递(EMS)附属中国邮政，在邮政部门实行混业经营情况下，EMS经营国内外快递业务，能享受到与邮政同等的国家优惠政策。其他国有快递分别依托民航总局、铁道部等，也能依靠主管部门争取到一些政策优惠。国际四大快递公司依据国务院规定和我国入世承诺，在经营国际业务方面可以正常运作。民营快递公司基本上没有政策优惠，未能享受平等的国民待遇，甚至连合法经营权都得不到保障。

2.快递市场被人为分割，国内、国际市场未能统一。近十多年来，作为新兴服务业的我国快递业，已成为我国现代物流产业和对外开放服务贸易领域、对内搞活经济的重要组成部分。经济全球化、全国各地加强经济交流和内外贸统一，客观上要求形成统一开放的快递市场。国际快递业务的增长必然要求国内快递业务与之配套。然而目前我国对快递市场的统一和开放，并未形成***识。

3.快递政策法规走向不明，企业市场环境不确定。快递企业的决策和经营在很大程度上受到政策环境变化的影响，但当前与快递业有关的政策环境并不明朗，行业地位尚处于不确定之中，这已成为非邮快递企业进一步发展所面临的最大困惑。在美国可以依据《私人快递公司法》(the private express statutes)规定的标准，确定快递业务范围，而我国相关法规还没有明确的界定。

五、行业竞争无序，缺乏自律性组织

1.快递市场政策法规不健全，行业管理体制不顺，导致快递市场的正常秩序一直未能形成。随着不同层次进入者的增加，快递企业急剧增多，行业竞争越来越激烈，开始出现无序竞争状态。总体上看，国际快递公司和国有企业规模大、市场份额高，行为比较规范。民营企业中，一批像顺丰、申通、宅急送等已具有影响的大中型优秀快递企业茁壮成长，但为数尚少。大多数民营快递企业则表现出“小、散、弱”等问题。快递企业初始资本投入少，民营快递企业往往规模较小，数量过多，竞争力弱。个别企业也的确存在“低、乱、差”现象。管理水平、技术水平较低，从业人员素质较低，企业无照经营或非法经营，服务质量较差，侵害消费者权益等。这些负面现象，影响了民营快递企业以至整个快递行业的总体形象，令人得出“快递行业市场秩序比较混乱”的判断。因此，完善相关法规、规范快递市场秩序已经势在必行。