浅析作出审计决定需要注意的几个问题

审计决定是具有行政执法权限的审计机关向被审计单位发出执行某种纠正措施并做出处理处罚决定的法律文书。修订后的《审计法》进一步落实审计机关的审计处理权，明确了审计机关对违反国家规定的财政财务收支的具体处理措施。同时，为了防止审计监督权的滥用，保护被审计单位的合法权益，确定了被审计单位不服审计决定的救济途径等。本文就审计机关作出审计决定的几个具体问题作一分析梳理，以利准确地理解和执行修订后的《审计法》。

　一、在法定职权范围内作出审计决定

　“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定”，这是修订后的《审计法》新增内容，它规定了审计机关必须在法定职权范围内作出审计决定，同时明确审计机关作出审计评价和审计决定的法律依据，具有重要的现实意义。首先，从我国处于经济体制转型时期的实际情况看，审计机关对违反法律法规的被审计单位“在法定职权范围内作出审计决定”是必要的。国家审计是在一定的国家权力框架内，通过提供客观、公正的审计评价信息来保障国家机器有效使用公***资源、履行其职能行为。由于我国各权力机关的制度体系仍在建立健全中，尚不完善，部门之间的利益矛盾和认识不一致，往往导致审计意见迟迟无法落实，使国家资源遭受损失甚至重大的流失和浪费。为了提高效率，修订后的《审计法》规定审计机关的审计决定以及相应的处理处罚权力，直接强化了审计评价的权威性，被审计单位执行审计决定成为法定义务。

　其次，从我国审计监督制度的具体要求看，规定审计决定相应的处理处罚权是必要的。审计监督是由国家审计机关依法进行的专门性的财政经济监督活动，具有强制性。为了保证宪法赋予的审计监督权的实现，《审计法》就应当明确对违反法律法规的处理处罚问题。有了这方面的规定，审计关系的当事人就对违反规定的责任后果有了清楚的认识，便于审计监督活动的顺利进行。从法律上为审计机关依法履行审计监督职能提供了坚实的保障。

　第三，我国审计监督具有行政执法的性质，审计机关有权依法追究违法当事人的法律责任，通过对审计发现的违反法律、法规规定的行为直接进行处理和处罚。而怎样处理处罚，“必须在法定职权范围内”，主要是指《审计法》和相应的审计法规、规章规定的审计机关的职责和权限。具体包括《审计法》、《审计法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》等法规。修订后的《审计法》仍赋予审计机关对违法行为的处理、处罚权，同时加大了执法力度，适应了强化审计监督的要求。

　二、依照法律、行政法规的规定作出审计决定

　由于审计机关的审计范围和对象非常广泛，针对被审计单位的财政收支和财务收支行为，通常由《预算法》、《会计法》、《企业会计准则》、《税收征管法》、《商业银行法》等法律法规调整，《审计法》等审计法规不可能包括这些内容，也不可能对性质不同的各行各业的各种违法行为作出统一的非常具体的处理处罚规定，只能按照相关规定进行处理处罚，所以《审计法》规定，审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规，在法定职权范围内作出审计处理处罚，这方面的具体内容在新《审计法》第四十五条、第四十六条中作出了具体规定：“对本级各部门(含直属单位)和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内依照法律、行政法规的规定，区别情况采取下列处理措施：(一)责令限期缴纳应当上缴的款项；(二)责令限期退还被侵占的国有资产；(三)责令限期退还违法所得；(四)责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理；(五)其他处理措施”。“对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取前条规定的处理措施，并可以依法给予处罚。”上述规定中“在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定”所指法律法规包括财政金融、税收、价格、投资、海关等方面的法律法规规定，就是审计机关进行定性和处理处罚的法律依据。有关法律、法规对违反国家规定的财政收支、财务收支行为规定了具体、明晰的处理处罚方式，审计机关具备执法的主体资格。如，2006年，某审计机关发现某行政单位未按规定取得发票的行为，违反了《中华人民***和国发票管理办法》的规定，审计机关可依据该办法和《审计法》第四十五条的规定给予了处理处罚。

　三、作出审计决定前应履行听证告知程序

　根据《行政处罚法》第三十一条、三十二条的规定，行政机关作出行政处罚决定之前，应 当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。如果在作出行政处罚决定之前，行政机关及其执法人员没有向被处罚人告知给予行政处理处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，则行政处罚决定不能成立。审计机关对被审计单位和有关责任人员违反国家规定的财政收支、财务收支行为，作出较大数额罚款的审计决定之前，应当根据有关听证的规定，告知被审计单位和有关责任人员自收到审计听证告知书之日起三日内有权要求举行听证。审计署规定审计听证标准为：对被审计单位处以违反国家规定的财务收支金额百分之五以上且金额在十万元以上罚款，被审计单位要求听证的；对责任人员处以二千元以上罚款就应告知其享有听证权。

　四、对财政收支审计决定不服可提请行政裁决

　修订后的《审计法》一个新变化，就是被审计单位对有关财政收支审计决定(主要是指对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的审计决定)与财务收支审计决定(主要包括对国有金融机构及企事业组织的审计决定)不服的，可获得不同的救济途径，主要是考虑两者不同的性质和特点。财政收支是体现国家意志的收支活动，对政府各部门的财政收支进行审计监督具有政府内部监督的性质。政府财政收支管理中的问题，可以在政府层面作为内部事务予以解决，所以对财政收支审计决定实行了行政裁决制度，即“被审计单位对审计机关作出的有关财政收支审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定”。被审计单位不得再向人民法院起诉。

　五、对财务收支审计决定不服可申请复议或者提起行政诉讼

　新《审计法》对审计复议诉讼制度作出进一步具体规定。被审计单位认为审计机关的财务收支审计决定侵犯其合法权益时，可以依照有关法律、法规向有权受理复议申请、依法对审计决定进行审查并作出决定的同级人民政府和上级审计机关申请复议或者向人民法院提起行政诉讼。由于有关法律法规规定，案件必须经过行政复议之后，才能提出行政诉讼，法理上称这一规定称为复议前置制度。1997年国务院制定的《审计法实施条例》规定了复议前置，即被审计单位对财务收支审计决定不服必须先经过行政复议，对行政复议决定不服才能向人民法院起诉，被审计单位未申请行政复议或者正在行政复议过程中，向人民法院起诉的，人民法院不予受理。而修订后的《审计法》规定，被审计单位对财务收支审计决定不服可申请复议或者提起行政诉讼。由此可见，修订后的《审计法》没有规定行政复议前置制度，则被审计单位不服财务收支审计决定时，可以选择直接向作出审计决定的上一级审计机关申请行政复议，也可以向法院提起行政诉讼，或者先申请行政复议，不服复议决定的，再向法院提起行政诉讼。被审计单位在审计行政复议和行政诉讼中享有的权利，具体包括：委托复议代理人进行复议的权利；申请停止审计决定执行的权利；查阅有关资料的权利；被审计单位及其委托代理人可以查阅被申请人提出的答辩书、作出审计决定的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐秘外，审计复议机关、被申请人不得拒绝；在审计行政复议机关作出复议决定前，撤回申请复议的权利；要求赔偿权利。被审计单位在申请审计复议时可以一并提出行政赔偿请求，审计复议机关应按照国家有关法律的规定办理。