地方政府怎么进行生态文明建设

我国生态环境脆弱，环境污染日益加剧，生态建设已经到了关系国民健康和生命安全的紧迫地步。党的十八大报告指出，大力推进生态文明建设，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程。这对政府职能提出了更高要求。

一、生态文明建设必须有效发挥政府职能

牺牲资源环境的经济增长模式不可持续。我国生态环境问题主要是由对生态文明重要性认识不足、经济发展模式不合理引起的。我国很多地区的环境污染和生态恶化已经超过了生态环境的承载能力。根据2011年国家环保部，组织的全国土壤污染调查，目前，全国18.26亿亩耕地中有1.5亿亩受到污染。根据中国监察部调查，近10年来水污染事件高发，每年都在1700起以上。据国土资源部统计，土地开发、采矿以及工程建设中产生的环境污染和破坏相当严重，采煤平均每吨煤排放地下水量2-2.5吨，开采每吨煤导致4-5亩土地沉陷以及排放4-5立方米瓦斯，每采万吨煤用坑木消耗木材100立方米。（李挚萍：“环境修复法律制度探析”，《法学评论》，2013第2期）另外，全国水土流失面积达到356万平方公里，沙化土地面积达到174万平方公里，90%以上的天然草场退化，导致生物多样性锐减。

生态文明建设是政府职能的重要组成部分，促进经济、社会、政治、文化、生态领域的统筹发展是政府职能的应有之义。一方面，政府生态职能是各级政府要妥善解决和应对生态问题，协调经济与社会可持续发展，促进人与自然协调***处所应有职责和功能；另一方面，政府职能具有公***权威性，行使生态建设职能具有优势：政府拥有征税权，通过对污染企业和环保企业征收差别税，引导绿色生态产业的发展；政府通过法律法规禁止破坏生态环境的行为，协调各方的环境利益，追究违规违法排污者的法律责任。

二、政府履职为什么没到位

（一）政府职能偏重经济建设，忽视生态文明建设

改革开放以后，为了促进经济发展，中央政府的权力适度转移到省、市和县一级政府。地方政府不再只是中央政府的代理者，也是地方利益和经济主体的倡导者。上级政府以目标责任书的形式将下级政府的经济目标和政绩相联系。并对经济发展考核实行政绩一票否决制。一些地方政府以经济发展和社会稳定为由，变相或推迟执行中央环境政策；还有一些地方政府直接或间接与污染企业形成利益综合体，污染企业以税收和各种好处“俘获”地方政府，地方政府则以设租完成上级设定的经济目标。中央提出生态文明建设以后。有一部分地区实行了环保政绩考核制度，但某些地方官员重经济轻环保的观念并没有马上扭转过来。

（二）政府对生态环境的监管责任履行不到位

某些地方政府环保职能严重缺位，对与生态环境保护相关的项目的行政审批不够严格，对生态环境保护避实就虚。执法机关执法不严，处理高耗能、高污染产业存在纵容和遗漏现象，对事故处理多采用罚款、关停的方式，存在着守法者吃亏、违法者占便宜的现象。环境职能的越位为权力腐败带来可能性。如某政府越权审批，将石油开采权出卖给私人，导致开发商掠夺性的开采，严重破坏了当地的生态环境，直接侵犯了当地居民的环境权益和生存权利。

（三）生态法律体系不完善影响生态职能的履行

现行环境法律体系主要存在以下问题：一是没有规范生态文明理念、基本政策和基本制度的宏观性法律。而《环境保护法》只是一部以防治污染为主要内容的综合性法律；二是明确生态文明建设理念的能源法、自然资源法、土地法等基础法律没有出台；三是某些现行环境生态法律之间缺少有机衔接，生态文明建设工作缺少法律依据。

生态法律体系不完善导致政府经济职能和生态职能产生摩擦，生态治理的被动性和滞后性给“寻租”留下交易空间。尽管我国已经出台几十部环境保护与资源管理的行政法规，例如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《征收排污费暂行办法》，但这些法律法规在一定程度上容许市场主体排污，即先污染后治理，加之行政管理本身的弊端如信息掌握不及时、环境决策滞后等，大量涉及生态补偿的问题长期遗留，形成恶性循环。

三、政府生态职能怎样才能落到实处

（一）树立生态政绩观念

这是政府职能向生态文明建设回归的关键。生态政绩观要求地方政府把资源、环境的成本效益纳入考核目标，对生产过程中的资源消耗、环境污染、污染治理等全部指标进行核算，增强政绩成本意识，提高科学决策水平，最大限度地避免决策失误、重复建设和资源浪费，形成科学合理的生态建设模式。中央政府需要制定更加严格而明确的环保政绩标准，提高生态建设权重，把生态文明建设考核结果作为官员任免奖惩的重要依据，实行重大生态破坏、重大环境事故等一票否决制，有效激励地方政府积极履行环保职能。

（二）落实生态问责制度

强化政府生态职能的一个重要措施就是建立生态问责制。第一，明确生态考核指标体系，量化和细化考核条款。将严格的节能减排考核指标、生态评价指标和环境测评指标纳入政绩考核范围。第二，以事实为依据、以法律为准绳。坚持遵循权责统一、有错必究、过错与责任一致、教育和惩戒结合的原则。第三，加强制度建设，使生态问责有章可依、有法可依，改变环境责任集体负责而实际无人负责的状况，建立离任官员生态环境责任跟踪制度。第四，以事前督责为主。实行生态问责制的目的不仅仅是追究官员的事后责任，更是事前督促地方政府依法行政、履行职能，做到事前督责和事后问责相结合。

（三）加强生态文明建设的法治化水平

第一，完善生态环境立法的指导原则。生态环境立法实行可持续发展原则，通过制定科学的环境立法规划。用生态系统方法促进环境法向生态法转变，实现我国环境法的生态化，实现人类、社会和自然的协调发展。

第二，完善生态文明建设的法规体系。合理有效的法律体系以及运作制度是提高生态文明建设法治化的前提和基础。因此生态立法工作中必须明确生态权利，保护公民在生态环境领域的权益。另外，在立法实践中研究通过多方参与平衡相关方的利益，规范生态补偿机制等，结合现行生态公益林地补偿金政策出台生态补偿规范，现行试点取得成熟经验后，在更大范围内逐步推广。

第三，加大行政执法力度，建立科学有效的监督机制。在已颁布的《信息公开条例》和《环境信息公开办法》的基础上，进一步完善环境信息公开制度及其相关环境。保障公众的知情权、表达权、参与权和监督权。加大生态文明建设宣传力度，引导社会力量理性参与生态文明建设，畅通社会组织和公民对生态环境事件的监督渠道。继续规范公众参与环境决策的制度，涉及公众环境权益的政策和立法条款、规划建设项目必须充分听取公众意见。落宴“环保监督员制度，研究和探索企业环境行为审核审计制度”（中国环境与发展国际合作委员会：《中国环境与发展：世纪挑战与战略选择》，中国环境科学出版社2007年版，第355页）。协调执法机制和监督机制，强化各级执法部门监督责任，落实生态环境监管机制，提高生态文明建设的法治化水平。