完善农村土地管理制度的几个问题

原国家土地管理局副局长　国土资源科学技术奖励委员会副主任　马克伟

土地制度是农村的基本制度。从中国社会的发展来看，都是由土地制度开始的变革，推动了社会经济的发展。在新形势下，党的十七届三中全会根据当前经济社会发展的需求，对农村的改革发展作出了重要的决定。

新形势下农村改革发展的重大方针政策，中央已经作出决定，现在需要研讨的是如何贯彻落实党的十七届三中全会《中***中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。下面就完善农村土地管理制度的几个问题，讲几点个人意见。

一、耕地保护和基本农田问题

（一）耕地保护应该坚持数量和质量并重的原则

坚持粮食基本自给的方针，实施严格的耕地保护制度，要守住18亿亩耕地红线，解决十几亿人口吃饭的问题，是治国安邦的头等大事。按照第一次土地调查的原始数据（大致在1991年），全国耕地面积是20.23亿亩，而到1996年统一土地变更调查的时候就减为19.51亿亩，5年的时间减少了7200万亩，年平均减少1420万亩；比同期年度统计的300万～400万亩，多三四倍。一些地方上报调查面积打了折扣，留了余地，有明显的瞒报、少报现象。另据一些地方第二次调查的结果，耕地面积也比年度统计上报的面积要多得多。当然，只是增加了耕地面积，并没有增加实际生产能力。在城镇化、工业化过程中，城镇扩展占用的都是周边高产优质良田，据说10多年来，全国水田净减5000万亩。而新补充的耕地则多是边远地区的劣质耕地。耕地保护的目的是要保护生产能力，所以保护耕地必须数量和质量并重。

从长远考虑，保护耕地质量比数量更艰巨、更重要。从耕地坡度情况分析，全国有2.86亿亩耕地坡度在15°以上，占14.1%，因水土流失需要逐步退耕；有5.75亿亩的耕地坡度在6°以上，占28.4%，因不宜机械耕作和规模化经营，将会被逐步淘汰。这些需要退耕地和不宜机械耕作的耕地，即使现在保了，甚至划为基本农田，将来也不能永续耕种。所以，必须重视耕地质量保护，否则即使保住了18亿亩耕地红线，也不见得保住10多亿人口的饭碗。

（二）基本农田要有质量标准

《决定》要求划定永久性基本农田，确保基本农田总量不减少，质量有提高，所以划定基本农田，不仅要有数量指标，更需要有质量标准。首先防止将不能永续耕种和产量过低且难以改造的耕地划为基本农田；其次制订基本农田质量检测的标准和制度，确保基本农田“质量有提高”的规定落到实处。

二、土地规划和土地整理问题

（一）土地规划要突出重点，要合理组织全部土地的利用

以耕地保护和保障建设用地，作为土地利用总体规划的重点，符合国情；但是，只抓两个重点，两个都是“硬道理”，如果不组织全部土地的合理利用，没有其他土地参与调整，就难以协调处理两个重点的矛盾，就不好完成耕地保护和保障建设用地的任务。用途管制应该强调严格限制耕地用途的改变，应该鼓励其他农地和未利用地经过规划、论证补充为耕地。受政策影响，有许多牧草地等其他农地的开垦都改为未利用地开垦。其实，有条件开垦的未利用地是极少数。根据经济社会发展和人居环境改善的需要，土地利用规划应该合理组织全部土地的利用结构和布局的调整。国务院批准、印发的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，把耕地保有量和基本农田保护面积，城乡建设用地规模和新增建设用地占用耕地规模，以及整理复垦开发补充耕地量作为约束性指标，其他指标均为预期性指标。这样有利于保护耕地，也为城镇建设和基础设施用地的供给，预留了调剂空间，会较好地为解决耕地保护和建设用地供给的矛盾创造了条件。

（二）规划要重视土地利用的空间配置

土地利用都是空间利用，如果计划指标都不在规划设计图上进行空间配置、落实，很可能成为应付上级的“数字游戏”，建设用地突破规划，基本农田“上山下水”就无法检查。县级以上的总体规划虽然难以将指标全部落到地块，但可将同级政府和人民关心的重点用地，在规划设计图上予以表示。

（三）把土地整理作为基层土地规划，纳入土地规划体系

土地整理原本就是合理组织土地利用和调整土地关系的国家措施。土地整理首先应是基层土地利用规划，调整土地利用结构，配置土地空间利用；其次才是为实施规划而进行田块形状、土地平整、农田水利、防护林带等配套工程的规划设计；再根据规划设计改变了的土地形态和经营利用方式，调整土地权属界址线。土地整理应作为总体规划落实到基层的规划而纳入土地规划体系。

当前农村土地整理应面对新农村建设和统筹城乡经济社会发展的大舞台，走出着重耕地整理和灌区配套工程的相对狭隘圈子，结合产业布局和农业结构调整、现代农业产业体系构建和农村基础建设，发挥自身特点和优势，在新农村建设和农村改革发展中大展宏图。

三、农民集体土地产权问题

土地产权主要从四个方面加以明晰。

（一）权利主体

农民集体土地所有权主体，按照法律规定分别属于：村农民集体所有；村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有；乡（镇）农民集体所有。法律规定的农民集体土地所有权主体是非常明晰的。

这三种农民集体土地所有权形式的权利主体都是各该农民集体，而任何农村集体经济组织和村民自治组织都不是农民集体土地的所有权主体。它们都是产权独立、平等的所有权主体，与人民公社制度下的“三级所有、队为基础”不同，土地产权没有上下级关系，县、乡（镇）、村分享农民集体土地收益是没有道理的。

农民集体土地使用权基本上都是明晰的。依法取得的土地承包经营权、宅基地和集体土地建设用地使用权主体是明晰的。

（二）权利客体

土地权利客体就是宗地，经过地籍调查、确权、登记的农民集体土地所有权、使用权的宗地界址、面积都是明晰的，可以做到实地、地籍图和登记簿三者一致。困难在于一村（自然村）多组的地区，村组农民集体之间的土地分配是按土质好坏分散搭配的，难以在土地调查图上划清，但在实地和文字表述是清晰的，也可以在地籍图上用文字标注某个图斑是由几个主体所***有；宅基地和集体土地建设用地使用权则需要做大比例尺地籍图，做到上述三者一致。第二次土地调查按照国务院要求完成后，集体土地所有权、使用权客体就应该明晰。

（三）权利内容

集体土地的权利内容，除土地承包经营权、集体土地所有权的发包权和征地补偿权比较明晰，其他基本不清晰。《中华人民***和国农村土地承包法》规定，发包方（所有权人）享有的权利实质上都是有“权”无“利”，是管理权，而不是财产物权。

目前土地所有权、使用权的权利研究，一般停留在《中华人民***和国民法》规定所有权享有的占有、使用、收益和处分的权能上。所有权和使用权分离的情况下，土地所有权人和使用权人应该分别享有什么样的权和利。我们需要从理论和法律上明晰在所有权、使用权上如何分离土地的占有、使用和收益三种权能，如在土地已经承包或者使用权已经转让的情况下，所有权人或者原使用权人是否不应再拥有占有和使用权；在收益权中，所有权人应该分享哪些收益，使用权人又该享有哪些收益，都应该有明确的界定和规定。

为了切实贯彻《决定》关于完善农村土地管理制度改革、保护农民利益、推进城乡统一土地市场发展，迫切需要制订相关法律法规，明确规定：不同的使用权、取得方式、承担义务分别赋予相应的权和利，以鼓励土地投入、集约利用和高效产出。

（四）权利行使

土地权利的规范行使非常不清晰，如何行使集体土地所有权和使用权，都缺乏明晰的规范准则。《中华人民***和国土地管理法》虽然明确规定了集体土地的所有权主体，但没有规定农民集体怎样行使所有权；却又授权农业集体经济组织或者村民自治机构经营、管理集体土地，这在某种程度上也混淆了农民集体土地所有权的正确行使，从而在一定程度上导致对农民利益的侵犯。需要制订和完善法律法规，明晰集体土地各项产权的具体权利、限制、义务和行使土地权利、义务的行为规范。

四、土地登记问题

（一）土地登记是管理地权的基本手段

土地登记是古今中外管理土地权利、保护权利人利益的主要手段，是土地管理的核心内容。我国建立社会主义公有制之后，公有土地大家用，不再是财产权，土地不准卖，也无需登记管理。随着改革开放、社会主义市场经济的出现，土地有偿使用开始实行，推动了土地登记制度的重建。目前，国有土地的登记制度基本建立，但是，农村集体土地交易发展不发达，登记需求不紧迫，农村土地登记制度基础比较弱。

（二）《中华人民***和国物权法》提升了土地登记的法律地位

《中华人民***和国物权法》明确规定：“依法取得物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。”不动产的标准定义就是土地及其附着物。土地登记是不动产登记的核心内容，所以《中华人民***和国物权法》的规定提升了土地登记的法律地位、权威和公信力。

（三）农村土地登记需要地籍调查

《中华人民***和国物权法》虽然规定“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料”，但鉴于农村土地调查登记基础差（地籍测绘、习惯认识、中介服务、经济负担），尤其是要当事人提供“不动产界址、面积等必要材料”，目前还难以做到，需要先行初始地籍调查和初始登记，至于以后的日常变更登记，可以由申请人提供。农村土地登记速度大大快于地籍调查，造成调查与登记程度的倒置，登记基础不坚实，势必影响质量和权威，也会增加调查、登记的成本。第二次调查迫切需要追加村庄地籍调查任务，以满足完善农村土地管理制度和农村改革发展的需要。

（四）建立统一的农村土地登记制度

统一农村土地登记是完善规范农村土地管理制度的重要内容。目前农村土地的所有权、宅基地和建设用地使用权是由土地行政部门统一管理，但是，农用土地（林地、耕地、园地、牧草地）承包经营权的登记、证明发放则分别由林业和农业行政部门分管。确权标准不一，容易发生重复登记、发证，引发土地纠纷，严重影响政府权威、行政效力和管理成本，加重了农民的负担。

贯彻《中华人民***和国物权法》“国家对不动产实行统一登记制度”和党的十七届三中全会有关“规范推进农村土地管理制度改革”，健全严格规范的农村土地管理制度的要求，急需率先建立农村土地的统一登记制度。