政府信息公开，哪些是必须，哪些是例外

如何理解“以公开为原则，不公开为例外”？核心是要厘清哪些是不公开的“例外”情形。依据《条例》，我们可以分为三个层次来解读。

第一个层次，便是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息属于不予公开的范围。这是国际上的通行做法。从制度设计的完整性、和谐性来说，政府信息公开制度应当与国家秘密保护、个人隐私保护和商业秘密保护三方面的立法相协调、同步。

如美国在20世纪60年代以后，既制定了《信息自由法》，规范政府的信息公开行为，又制定了《隐私权法》和《贸易秘密法》，明确政府在公开信息时，不得不正当地侵犯个人的隐私权和企业的商业利益。

日本在《日本行政机关拥有信息公开法》之外有《行政机关拥有个人信息保护法》，明确在政府信息公开时，对个人信息的公开仅限于两种情形：一种是公开后对个人不造成不利影响的信息，如获得荣誉称号、受到表彰等；另一种是不公开对公***利益会造成危害的信息。

但中国的立法现状，显然还未实现完整性与和谐性：

一是已有计划但还未制定出台《个人信息保护法》；

二是尚无制定《商业秘密保护法》的立法计划；

三是政府信息公开还只是行政法规，未上升为法律，与其他几部法律之间的法律位阶不对等，影响其法的效力。

我国实践中，上述不予公开的例外情形还遇到下列实施难点：

一是国家秘密与工作秘密的关系。因为国家秘密在《国家秘密保护法》中有明确界定，而在地方工作中，还涉及不属于国家秘密但属于工作秘密的情形，是否也适用政府信息公开的例外情形，没有明确规定。在《条例》制定过程中，曾考虑明确工作秘密也列为不予公开的范围，但又担心在实践中会被滥用，最后未作表述，让地方参照国家秘密执行，具体操作难免法律风险。

二是商业秘密的界定问题。因为商业秘密的界定主要依据《反不正当竞争法》里的表述：“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”，这属于经济法调整范畴，已超出了行政法的范畴，不少行政机关认为超出了其业务能力，客观上影响了该不予公开情形的实施。

三是个人隐私的界定问题。个人隐私更是个民法概念，也超出了行政法的范畴，行政机关普遍认为，由其来认定个人隐私，不仅超出了其能力范畴，且法律风险很大。

根据上海市行政法制研究所编写的《通往法治政府之路（2010—2012年研究报告集）》，2012年的一项调查显示，有30.7%的被调查政府信息公开工作机构的人员认为，个人隐私、商业秘密缺乏明确的界定标准，导致应由谁来认定及如何认定难以把握，是工作中遇到的主要困惑。

对此，笔者认为，可以借鉴日本和英美等国政府信息公开中的做法，即不以商业秘密和个人隐私为不予公开的标准，而是对可能涉及商业秘密、可能涉及个人隐私的信息都列入不予公开的范围。

日本《行政机关拥有信息公开法》将个人信息、团体信息列入不公开信息的范围，朱芒教授研究指出，“与个人相关的信息”涉及的范围十分广泛，可包括个人的思想、信念、身份、地位、健康状况以及其他一切与该个人有关的信息。美国《信息自由法》中豁免公开的信息包括“个人信息、医疗信息与类似的信息”，个人信息与医疗信息的含义比较清晰，但“类似的信息”含义较为模糊。

1982年之前，对“类似的信息”的解释比较狭窄。在1982年“美国国务院诉《华盛顿邮报》”一案中，联邦最高法院采取从宽解释，认为所有“适用于特定个人”的信息都适用于本类例外。英国《信息公开法》也将“与个人信息有关的信息”列入不公开的范围。

笔者因此建议，立法修改时，将政府信息不予公开的情形，表述为：

“ 属于商业秘密或者可能不当影响其市场竞争力的其他财务信息、商业信息；属于个人隐私或者可能涉及个人隐私而信息主体不愿公开的政府信息，避免因需要对商业秘密和个人隐私作出认定而带来的实施难题。

第二个层次，有两种情形是国际上普遍列入不公开的范围，而我国却没有排除的：一是正在形成、研究中的过程性政府信息；二是公开可能影响执法和司法公正的政府信息。

上海市于2004年颁布实施的《上海市政府信息公开规定》是将上述两种情形列为免于公开情形的。这是在研究借鉴国际上普遍做法的基础上确定的。

如日本《行政机关拥有信息公开法》把“国家机关和地方公***团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息”作为不予公开情形，因为“公开可能对坦率的意见交换、意思决定的中立性造成不当损害、可能产生国民间的混乱、可能不当地给予特定的人利益或不利益。”

英国的《信息自由法》规定了25种不予公开的信息，其中涉及过程性信息内容的有三类：损害大不列颠联合王国内部关系的信息，与政府政策的制定有关的信息，与国王、王室成员及其家族的通信有关的信息。

美国《信息自由法》规定，在行政机关作为一方当事人的诉讼中，不得向非行政机关当事人公开机关之间或机关内部的备忘录或信件。该规定中包含着讨论程序特权的内容，行政机关可以依法享有不公开的豁免特权。

事实上，过程性信息的公开在我国实践中的争议很大，产生的争议案件也最多。在《条例》实施后，面对的诉讼案，首先就是这类过程性信息公开的争议，《条例》实施后的全国第一案就是过程性信息的公开问题。

最后，为解决实践中面临的困境，国务院办公厅于2010年11月发布了《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号），其中明确：行政机关“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。与行政机关内部人事、财务管理信息相类似，为实践中解决这类难题提供了依据。

其实，将过程性信息认定为不属于政府信息的范畴，在法理上仍是值得探讨的，应当以认定其是政府信息，但属于不予公开范围为宜。笔者所要提出的相关立法建议是，

“ 在修订《条例》或者将《条例》上升为法律时，应当将国际上普遍列为免予公开的两种情形：过程性信息和公开可能影响执法和司法公正的政府信息，也和国家秘密、商业秘密、个人隐私一样列为不予公开的范围。

第三个层次，属于我国特有的政府信息不予公开的两种情形，即“三安全一稳定”和“三需要”。

关于“三安全一稳定”即《条例》第8条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公***安全、经济安全和社会稳定。”此条款从一开始就产生争议。

争议之一是该条款的自由裁量权太大，缺乏有效的制约。当年上海邀请德国一位参与起草德国政府信息公开法的议员来作学术交流，其在研究了我国的《条例》后，提出的第一个问题就是《条例》第8条关于“三安全一稳定”的规定过于放权，难以约束。对此，上海在制定实施性政府规章时，增设了程序约束，即公开部门认为属于“三安全一稳定”的情形，决定不予公开的，要向上级行政部门报告，以便上级部门进行审核把关，对认定错误的予以纠正。

争议之二是该条款能否直接执行？在《条例》实施之初，许多地方的人大、法院以及法学专家都认为此条款不能直接引用和执行；理由是，其安排在总则部分，按照立法常理，总则部分一般不直接作为执法依据引用，若需要执行的话，应当在后面的分则部分明确条件和禁止行为。

为此，国务院在有关解释中专门明确此条可以直接作为执行的依据。从立法本意来看，此条就是为了解决以往行政管理或行政执法中因为不够规范而让相对人纠缠于历史遗留问题不放的现象。所以，从本质上来说，本条是“法不溯及既往”原则的另一种表达。