如何防范和处理路政执法中调查取证难的问题
一、取证难的表现
参加工作两个月期间来，笔者有幸参加了大房郢水库偷倒渣土案件、森林公园偷倒渣土案件的查处工作。虽在学习期间就了解在目前得法制环境下执法、司法过程中取证的艰难，有些不以为然，却在办案的实践中有了切身的体会。以大房郢水库偷倒渣土案为例，在前期的调查工作中，虽然调查人员根据暂扣推土机的编号查找到了推土机司机，还通过对土场周边居民的走访锁定了擅自设置弃置场受纳渣土的责任人，但当调查人员想对他们进行询问调查取证时，却发现他们手机关机，家中大门紧闭。让调查人员十分尴尬，调查工作一度陷入了困境。后在相关领导的协调下，在公安庐阳分局的协助下，上述责任人才接受了询问调查。在询问调查过程中，有部分被调查人对调查工作不予配合，对违法行为百般抵赖，即使所述漏洞百出，也不予以承认，有的干脆一问三不知。苦于无录音摄像设备，调查人员对于态度恶劣的被调查人既气愤又无奈。
大房郢水库偷倒渣土案件从案情上分析并不算特别复杂，调查工作却长达一个多月，这并非调查人员的失职，关键是在目前得执法环境、体制下取证太艰难。
在办案期间，也和许多老队员交流过，在城管执法工作中，取证难并非仅仅出现渣土违法案件的查处过程中，自从合肥市成立城市管理行政执法局五年以来，城管行政执法取证的难题就一直困扰着城管行政执法队伍。
取证难问题也不仅仅是城管行政执法的难题，工商、质监、水务、劳动、环保等行政执法部门在取证方面也存在着很大的困难。可以说，取证难是行政执法部门所面临的***同困扰，其中尤以城管行政执法部门所面临的取证难问题最为严重。
取证难的具体表现是多方面的，城管行政执法所针对的部分违法行为特别是占道流动摊点违法行为性质比较轻微、违法过程又具有短时性，这就要求行政执法人员及时进行取证。而进行及时取证的先行登记保存（暂扣）的难度是极大的，当事人对执法人员进行拉扯，辱骂，甚至进行人身攻击都时有发生。在渣土案件查处中，暂扣违章渣土车辆的难度也是极大的，。在城管行政执法所针对的其他违法行为方面，取证的最大难点是当事人、相关证人不予配合。特别是在部分案件中，在其他证据无法全面有效的证实违法行为的时候，当事人的询问调查笔录和相关证人的询问调查笔录成为定案的关键证据时。只要当事人、相关证人不予配合，案件调查就要陷入僵局。
取证难的问题对城管行政执法工作的危害很大。取证难的直接问题就是导致城管行政执法机关对部分违法行为无法进行查处，放任了部分违法行为人。而且城市管理工作具有长期性、重复性、艰巨性，尤其是执法的对象具有群体性特征，摊贩群体、渣土老板、渣土车司机群体，群体内部在利益上具有一致性。这就会导致个别违法行为人在应付城管行政执法取证上的方法会被群体化，加剧了取证的难度。对某类违法行为在取证上的无力最终就会导致该类违法行为在实质上的失控甚至是“合法化”。这就严重损害了城管行政执法的力度和严肃性。城管行政执法中的取证难问题必须也亟需思考合理有效切实可行的解决办法。
二、 取证难的原因分析
（一）立法保障的缺失
取证难是目前行政执法的通病，究其原因，乃在于传统以来重实体、轻程序，程序法特别是取证程序保障法的缺失。翻阅《城市管理行政执法常用法律法规汇编》，有关程序方面的法条是较少的，在城管行政执法的取证规定方面的法条也是屈指可数的，《行政处罚法》第三十七条规定：当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第十一条规定：执法局执行公务时，可以采取下列措施：（一）依照法律、法规得规定进入被检查单位或者现场进行调查或者进行检查；（二）依法查阅、调阅或者复制与违法行为有关的资料；（三）依法取得有关证据资料；（四）依法暂扣违法行为所涉及的工具、物品；（五）依法强制拆除违法建筑物、构筑物和其他设施；（六）法律、法规、规章规定的其他措施。不过仔细分析这两条就会发现，虽比较详细的规定了取证措施，也规定了相对人、证人的配合义务，但并未规定义务违反之惩戒措施，无有效强制措施的保障。仅可对违法工具和经营物品进行暂扣，尤其是没有若行为人故意不予配合、故意阻挠先行登记行为的惩戒和采取强制措施的规定，无惩戒既无义务，仅靠相对人、证人的自觉配合是无法保证取证工作、行政执法工作的有序长效运行的。健全法制是保障城管行政执法工作中取证程序的有序进行的根本保证。
(二)取证工具的匮乏
自合肥市城管行政执法局成立五年来，城管行政执法队伍的硬件建设已取得的很大的进步。但仍不能满足日益复杂的执法形势需要。在大房郢水库偷倒渣土案件调查中，一位渣土车司机在接受询问调查时已先被渣土老板串供，对于偷倒渣土的违法事实不予承认，对此，调查人员予以耐心询问，渣土车司机言语不够缜密，露出了破绽，当调查人员指出其破绽时并予以质问时，被调查的渣土车司机立即否认所述。由于无录音设备取证，调查人员对被调查渣土车司机的多次翻供行为也无可奈何。最后对该名渣土车司机的调查也不了了之。
在目前的城管行政执法的取证过程中，照相机、摄像机成为最主要的取证工具。但录音笔、无线上网电脑等取证设备却较为匮乏，个别单位的执法取证车辆也无法得到保障，在很大程度上制约了取证的效果。
（三）执法队员取证技能的不过硬
自合肥市城市管理行政执法队伍成立五年以来，在五年多的城管行政执法实践中，执法队员的素质和技能得到了很大的提高。但仍有个别执法队员特别是新录用人员的法律素质和执法技能不够全面。主要表现在对法律、法规、规章尤其是对程序取证方面的法律、法规、规章的了解不够全面、深入。在取证过程中，不能熟练运用取证的工具和技能技巧，对于被调查人的当事人不够细致耐心，一味打压，反而激化了双方的矛盾，对于涉案证人不能进行有效安抚，消除其作证的心理顾虑，往往会使调查取证工作陷入困境，人为的加大了取证的难度。
（四）执法环境的制约
城管行政执法的主要为摊点群体、渣土老板群体、渣土车司机群体。这些群体的法律意识大多比较淡薄，利益至上，对于城管行政执法工作天生就存在较大的抵触情绪。要求其配合执法取证工作更是一种奢望了。
目前，城管行政执法工作在全社会也不能得到充分的理解，部分市民对城管工作心存偏见，也加大了取证的难度。
在目前城管行政执法取证制度尚不健全的情况下，相关的配套制度也更无从谈起了。例如最主要的证人保护制度，涉案证人往往害怕打击报复而拒绝作证，目前刑事司法中的证人保护制度尚不健全，行政执法中证人保护制度的缺失就不足为奇了。不过若能确实有效的实施证人保护制度，必将在极大程度上解决取证困境。
三、解决取证难的建议
（一）完善立法，切实保障城管行政执法取证工作的有效进行
立法部门在完善实体法体系的同时，更应注意完善程序法的体系，在行政程序法的立法过程中，应坚持保障行政执法的公平性和效率性的统一。对于目前缺失的行政取证立法尤其应加强规定，规则应细化，具有可操作性，起到既保障行政执法取证工作的有效进行，又能规范行政执法工作的作用。
在目前的行政诉讼法中，行政诉讼对行政机关所收集的证据要求过高，几乎可以和刑事诉讼中的排除合理怀疑相比，而行政机关在调查取证中强制措施是无法和司法机关相比的，这对行政机关在立法上是不公平的。或者赋予行政机关足够的调查取证权力，或者降低质证的要求。法院部门在审判实践中对行政诉讼证据的要求应介于刑事诉讼和民事诉讼之间。不宜过分严格。
应对恶意不配合城管行政执法取证工作的行为规定明确具体的惩戒措施。从长远看，应规定城管行政执法人员可以行使部分警察的强制权，即城市管理行政执法队伍巡警化。从根本上解决城管行政执法执行力度的问题。从目前看，比较可行的是在公安部门成立城管公安支队，在统一部门的协调下协助城管执法队伍执法，切实有效的保障城管行政执法工作特别是取证工作。对于恶意抗法、不配合调查的违法行为人可以当场采取限制人身自由的强制措施。国内部分城市也在试点该办法，也取得了一定的成效。建议合肥市尽快试点实施。
（二）加强城管行政执法队伍硬件建设，为取证工作提供物质保障
建议各级城管执法部门根据财力情况，尽可能优先考虑加强行政执法队伍的硬件建设。为各执法中队配备齐全的数码照相机、摄像机、录音笔。保证在执法取证过程中不会因为取证工具的匮乏而造成的取证困难。
从长远看，城管行政执法队伍也应充分利用高科技的成果，提高执法的效率，减少执法取证工作中的难度。例如，在运输渣土的车辆中强制安装GPS定位仪，对于渣土运输、倾倒进行全程监控，就可以高效的进行渣土运输监管，同时对于违法运输、倾倒的行为进行取证，也可以在第一时间对违法行为进行查处。在全市市容重点监控地区，路段设立摄像头，对于违规行为进行拍摄取证并在第一时间进行查处。
（三）加强城管队伍建设，提高依法取证技能
应进一步加强城管队伍的培训和学习，让城管行政执法队员对城管行政执法实体法和程序法都有全面深入的了解，提高执法队员的法律素养，特别是要培养执法队员在目前的体制下如何有效依法取证的技巧。
在完善硬件建设的同时，还应培养一批对取证工具能够熟练运用的执法队员。只有这样，才能最大的发挥取证工具的效果。
在询问调查当事人、涉案证人时，更应学习积累询问调查的技巧。掌握一些心理学的知识，能从根本上打消当事人、证人的疑虑，让其消除心理负担，对所提出的问题能够如实回答。对于极不配合的当事人、证人，要善于施压，促使其配合调查。
对于证明标准，执法队员应有充分清醒的认识，部分案件中，当事人不予配合的，只要所收集的其他证据能够确实有效的证明违法行为并形成有效的证据链也可以认定违法事实。把握好证明标准就把握好了取证的方向，可以减少取证过程中的弯路，避免不必要的难度。
(四)改善执法环境
执法环境的建设是个长期的艰巨的任务。执法队员在执法期间应加强对相对人的宣传教育，加强他们的法律意识。引导他们从抵触执法转向配合执法。同时应做到严格执法，维护执法的严肃性。
面对部分市民的不理解，城管行政执法队伍还是应加强自身建设，塑造服务人民的新形象，争取越来越多市民的支持和理解，以便在执法取证过程中得到广大市民的支持配合。
为解决目前执法、司法中的取证困境，应逐步建立并完善行之
有效、具有可操作性证人保护制度，切实保障证人作证时自身和亲属的人身财产安全，消除证人作证的负担。根据本国实践，建立符合国情的污点证人制度，减少取证难度，以有效的打击各种行政违法行为。
四、总结
综上所述，解决城管行政执法取证难问题是一项系统性的工程。
法制建设、硬件建设、队伍建设、执法环境建设缺一不可。法制建设是根本保障，硬件建设是物质基础，队伍建设是基本方法，执法环境建设是依托。法制建设和执法环境建设具有根本性，也具有长期性，艰巨性，和目前的国家法治进程息息相关，许多因素并非我们城管行政执法部门能影响的，但我们城管行政执法部门仍应发挥积极能动性，为推动法制建设和执法环境建设做出贡献。相信通过国家法治进程的不断推进，相关法律法规的逐步完善，法治环境的日益优化，城管行政执法工作取证难的问题也会在根本上得以解决。
短期而言，加强硬件建设和执法队伍建设是解决执法取证难题的直接有效方法，也更具有可行性。加大投入，充分利用现有的科技成果，对违法现场，询问调查过程进行科技取证。还应培养一批执法业务过硬、精通取证技能的执法队员。硬件建设和执法队伍建设的最终目的还是要达到在现行体制下做好城管行政执法取证工作，保障城管行政执法工作的有序顺利运行。以完成城管行政执法的职责，更好的服务城市管理，服务人民。