中国***产党自产生以来在不同历史时期采用不同土地政策

一、人民公社后期的土地政策

1978年12月党的十一届三中全会召开以后，实现了建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。从此，中国社会进入了建设中国特色社会主义的新时期。这期间，国家陆续制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：1978年12月22日，中国***产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《农村人民公社工作条例》，***15章60条，简称六十条。有关土地方面的政策规定有：保护人民公社各级所有权；国家和集体建设占用土地，必须严格按照法律规定办理，并尽量不占耕地；农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖；有宜农荒地的社队，在不破坏水土保持，不破坏森林草原条件下，经县批准，可以有计划的开荒；一切宜林荒山、荒地、沙区，都要有计划造林种草，封山育林，扩大覆盖面积；农田基本建设以改土治水为中心，遵循山、水、田、林、路综合治理原则，认真搞好规划，有步骤地进行统一治理，建设高产稳产农田；大力改良土壤，定期进行土壤普查，建立土壤档案，根据土壤状况采取改良措施；不断改善水利条件，搞好水土保持；耕种由集体分配的自留地。

1978年12月22日，中国***产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《加快农业发展若干问题的决定(草案)》。主要内容有：不允许无偿调用和占用生产队的劳力、土地、牲畜、机械、资金；社员自留地是社会主义经济必要补充部分；继续实行三级所有、队为基础制度；因地制宜搞好农田基本建设；充分利用现有耕地，有计划地开垦荒地，围海造田，社队所造耕地从收获之年起，五年不计征购，垦荒、围海造田要注意生态平衡，不准破坏森林、草原、水产资源，不准妨碍蓄洪泄洪；基本建设要节约用地，尽量不占少占耕地；尽快制定土地法；运用现有大城市力量，逐步建设卫星城镇和小城镇；加强党和政府对农业的领导。

1979年4月1日，由农业部、财政部、国家农垦总局、中国农业银行联合发出《关于加强农村人民公社开荒管理工作的通知》。通知规定：公社开荒应当采取小片、就近、自办为主的方针；开荒社、队一定要种好现有耕地，确保开荒种地两不误；开荒要发挥自有资金能力；完成当年开荒任务后，要登记造册上报验收，不得不报、少报或以少报多。

1982年9月中***第十二次全国代表大会召开。同年12月4日，修订并通过了《中华人民***和国宪法》。该宪法第13条关于行政区域划分的规定，恢复了原来的乡、镇、村体制，标志着人民公社开始解体。

二、家庭联产承包政策的演变

以1978年党的十一届三中全会为界：前20年是人民公社的历史，这一时期的土地政策带有浓厚的人民公社色彩，后20多年是改革开放时期家庭联产承包责任制的历史。这后一时期的土地政策代之以土地承包为特征的新政策模式，使中国农地制度变迁进入了一个新的发展阶段。回顾这20年的历史，家庭联产承包责任制暨土地承包政策②，大致可以分为以下几个阶段：

第一阶段是大突破阶段（1978.12—1984.12）。这一阶段农村土地使用制度发生了根本性转变，其体制特征是人民公社“三级所有，队为基础”的经营制度全面解体，新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立。

1978年12月中***十一届三中全会原则通过的《中***中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，虽然肯定了“包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任制，但仍规定“不许包产到户，不许分田单干”。1979年9月，中***十一届四中全会修改并正式通过了《中***中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将草案中“不许包产到户，不许分田单干”，改为“不许分田单干”，初步肯定了“包产到户”的办法。同时，允许某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户包产到户。这就在政策上放宽了一步。1980年春，关于是否包产到户问题，争议比较激烈。5月31日，邓小平同志正式表态：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。”③这就有力地支持了农村土地改革政策的推进。9月，中央发出《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。该文件不仅强调了集体经济是我国农村经济的基础，而且充分肯定了专业承包联产计酬责任制，并对包产到户的作法作了基本的肯定。中央指示下达后，生产责任制推广范围迅速扩大，各种联产责任制形式迅速发展，尤其是包产到户、包干到户发展更快。到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8%，其中包产到户、包干到户的占到50%。

1982年1月，中***中央批转的《全国农村工作会议纪要》第一次明确地肯定了包产到户的社会主义性质，指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，联产到户，包产到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”。这就进一步消除了人们的思想疑虑，促进了包产到户的迅速发展。据1982年11月统计，实行家庭承包的生产队已占到总队数的78.8%。

1983年1月，中***中央发出的《当前农村经济政策的若干问题》文件中，指出以包产到户、包干到户为主要形式的联产承包制“是在党的领导下我国农民的伟大创造”，要求“凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持”。在这一政策指引与召唤下，包产到户不仅在一般地区已经普及，而且在沿海经济发达地区和东北农业机械化程度较高的地区也有了迅速发展。到1983年末，全国实行家庭承包的生产队已占到总队数的97.8%。此后，家庭承包经营进入稳定完善阶段。

984年1月1日，中***中央又发出《关于1984年农村工作的通知》，该文件进一步规定了土地承包政策问题，主要内容有：稳定、完善联产承包责任制，延长土地承包期，一般在15年以上；鼓励土地逐步向种田能手集中；农民向土地投资应予以合理补偿；自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地；为完善统一经营和分散经营相结合体制，应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织；进一步放宽政策，加速对山区、水域、草原开发，鼓励种草种树，改良草场，发展水产养殖，保护天然资源。

第二阶段是大磨合阶段（1985.1—1991.12）。这一阶段家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中处于一个剧烈的分化、改组并重新整合的过程，其体制特征是农村经济体制改革向纵深发展，全面转入农产品和农业生产资料的流通领域，向计划经济时期最基本的经济制度之一——“统购统销制度”发起冲击。1984年第一次全国性的“卖粮难”的出现，宣告家庭联产承包责任制这一重大改革政策的成功。这一时期，主要是贯彻落实第一阶段的土地政策，且又有所创新。

985年1月1日，中***中央发出了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》文件。文件指出：打破集体经济中的“大锅饭”以后，农村的工作重点是，进一步改革农业管理体制，改革农产品统购派购制度，在国家计划指导下，扩大市场调节，使农业生产适应市场需要，促进农村产业结构的合理化，进一步把农村经济搞活。以这个文件为标志，我国农村开始了以改革农产品统购派购制度、调整产业结构为主要内容的第二步改革。1986年1月1日，中***中央、国务院发出了《关于1986年农村工作的部署》。文件指出：我国农村已开始走上有计划发展商品经济的轨道。农业和农村工业必须协调发展，把“无工不富”与“无农不稳”有机地结合起来。这两个政策文件实际上讲的是土地承包经营问题。1987年1月22日中***中央发出了《把农村改革引向深入的通知》。该通知指出：要完善分散经营和统一经营相结合的双层经营体制，稳定家庭联产承包制；发展多种形式的经济联合；对农村各类自营专业户、个体经营者实行长期稳定的方针；调整产业结构，促进农业劳动力的转移。1986年6月25日，第六届全国人大常委会第16次会议通过《中华人民***和国土地管理法》，以法律的形式确认了家庭承包责任制，进一步充实了这一阶段土地承包政策的内涵，使土地转包从理论走向现实。

1984年第一次全国性的“卖粮难”的出现，宣告家庭联产承包责任制这一重大改革政策的成功。但与此同时家庭联产承包责任制受到了一些人的非难。在这种情况下，从1985年到1988年的几年里，土地承包政策有些“动摇”，个别地方违背农民意愿，强行收回农民的承包地，任意改变承包合同等，极大地挫伤了农民的生产积极性。针对这些思想上和实践中的混乱现象，中***中央、国务院先后发布了两个文件：一个是1990年12月1日中***中央、国务院发出《关于1991年农业和农村工作的通知》，要求各级党委和政府继续把做好农业和农村工作摆在首位，认真抓好“稳定完善以家庭联产承包为主的责任制，建立健全农业社会化服务体系”等六项工作。另一个文件是1991年11月25日中***十三届八中全会发布了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。该决定第一次明确规定：“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。”

第三阶段是大转型阶段（1992.1—1996.12）。这一阶段是指传统意义上的农村经济开始转入现代市场经济的运行轨道并逐渐发展。邓小平南巡讲话之后，农村经济又掀起了一个新高潮，尤其是党的十四大的召开拉开了中国社会主义市场经济的帷幕。这一阶段的土地政策主要有下述几条。

1993年4月第八届全国人大对1988年修正后的《宪法》进行了又一次修正，该次修正第一次将“家庭联产承包责任制”列入《宪法》的范畴，使其成为一项国家基本经济制度，从而解决了多年来人们对家庭联产承包责任制的争议与非难。这是家庭联产承包责任制这一政策大转型的重要支撑。1993年11月5日，中***中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，明确提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”根据中央的政策精神，1993年全国各地区先后开始了第二轮土地承包，落实土地承包期“再延长30年不变”的政策。1995年3月28日，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》。该通知要求切实维护农业承包合同的严肃性，积极、稳妥地做好延长土地承包期工作，提倡在承包期内实行增人不增地、减人不减地，建立土地承包经营权流转机制，保护继承人的合法权益，加强对延长土地承包期工作的领导。1997年8月27日，为进一步稳定和完善土地承包政策，中***中央、国务院两办联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，该通知对土地使用权的流转制度作出了具体规定。

第四阶段是大发展阶段（1997.1—2002.12）。这一阶段是指家庭联产承包责任制在初步经过市场经济的洗礼之后，全面开始了第二轮土地承包工作，并向现代市场农业转变的过程。这一阶段的主要土地政策有下列几条。

1997年9月12日，中国***产党十五次全国代表大会召开，大会通过了《高举邓小平理论的伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》的报告。该报告强调，要“长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，逐步壮大集体经济”。这一鲜明的指导性政策，为土地政策的大发展开了个方向性的好头。1998年8月29日，第九届全国人大第十次会议通过了修订的《土地管理法》。该法第一次将“土地承包经营期限为30年”这个党的土地政策上升为法律。这是我国土地政策法律化的一个典型例证，它使“土地承包期限30年”具有了法律保障。

1998年10月14日，中国***产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过了《中***中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，这一划时代的农业政策，在充分肯定家庭联产承包经营的基础上，对土地承包政策提出了跨世纪的政策方针与政策要求。该决定的政策方针是：“长期稳定农村基本政策”。这个方针当然也适用于土地承包政策。1999年1月11日，中***中央、国务院《关于做好1999年农村和农业工作的意见》在1998年土地延包工作的基础上，对土地延包工作又作了进一步规定。2000年10月11日，中国***产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过的《中***中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是世纪之交对家庭承包政策的新要求。2001年3月15日，第九届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民***和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。2002年8月29日，第九届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民***和国农村土地承包法》。该法对土地承包政策进行了规定。主要内容体现在以下几个方面：一是国家实行农村土地承包经营制度。二是依法保护土地承包经营权。三是妇女与男子享有平等的权利。四是土地承包经营权的流转必须遵循自愿原则。五是承包期内发包方不得收回承包地。

三、土地管理政策的演变

土地管理政策是相对于现行的土地管理体制而言的，它包括农村土地管理政策与城市土地管理政策两大块。1982年以前的土地管理政策主要是农村土地管理政策，1982年以后农村、城市土地管理政策两者开始并重发展。这里重点探讨1982年以后的土地管理政策。大致有以下几个阶段：

第一阶段是扭转多头管理阶段（1982.1—1985.12）。1982年以前，我国实行的是城乡土地分割、用地部门分散管理的体制，1982年以后，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农业部管理，城市土地由建设部管理的格局。这一时期的土地政策主要有：1982年2月13日国务院发布的《村镇建房用地管理条例》，该条例第3条规定：“我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”。1983年9月20日国务院发布《中外合资经营企业法实施条例》，该条例第七章对场地使用权及其费用的政策问题作了专门规定。1983年11月19日，针对一些企事业单位或个人非法买卖租赁土地问题，国务院发布了《关于制止买卖、租赁土地的通知》，要求“必须坚决制止”；1984年12月25日，农牧渔业部等四部委联合发布了《关于征用土地费用实行包干使用暂行办法》，该办法对土地征用费用包干的有关政策作了具体规定。1985年10月5日，城乡建设环境保护部发布了《集镇实行统一开发、综合建设的几点意见》，该意见专门规定了集镇用地的相关政策。

第二阶段是城乡统一管理阶段（1986.1—1996.12）。几年来的实践证明，城乡土地分割、分散管理的体制极不适应我国耕地资源不足的基本国情。1986年3月，党中央、国务院作出了建立城乡地政统一管理新体制的决定。到1996年底，我国已初步形成了中央、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级管理体系。这一时期的土地管理政策是比较多的，主要有：1987年4月1日国务院发布《耕地占用税暂行条例》，该条例对耕地占用税征收、缴纳及使用的政策问题作了规定；1988年7月12日，国务院发布了《城镇土地使用税暂行条例》，该条例对城镇国有土地使用税的征收、缴纳及使用的政策问题作了规定。1990年5月19日，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例对城镇土地使用权流转的若干政策问题作了规定。1994年7月4日，国务院发布了《基本农田保护条例》，该条例对基本农田的划定、保护、监督等具体政策问题作了规定。

第三阶段是体制转轨阶段（1997.1—2002.12）。随着改革深化、形势发展，现行土地管理体制下的土地管理政策已难以满足加强土地管理，切实保护耕地的需要。在这种情况下，既要改革现行“条块结合体制”，又要改变现行滞后实践的土地管理政策。这一阶段的土地政策主要有：1997年4月15日的《中***中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》；1998年3月29日的《中***中央办公厅、国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》；1998年6月16日的《国务院办公厅关于印发国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》。此外，还有1997年5月20日国家土地管理局等发布的《冻结非农业建设项目占用耕地规定》；1998年2月17日国家土地管理局发布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》；1999年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》；1999年4月28日国土资源部发布的《闲置土地处置办法》；1999年2月21日，国务院办公厅发布的《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》；2000年1月6日国土资源部发布的《关于建立土地有形市场促进土地使用权交易的通知》；2000年9月10日国务院发布的《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》；2000年11月8日国土资源部发布的《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》；2000年12月29日国土资源部发布的《农业综合开发土地复垦项目管理暂行办法》；2002年4月国土资源部发布的《土地资产管理“十五” 计划纲要》。这里着重介绍三个政策文件：

1997年4月15日，中***中央、国务院发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（亦称中央（97）11号文件），这是一个极具典型意义的政策文件。该通知主要政策内容为：加强土地的宏观管理；进一步严格建设用地的审批管理；严格控制城市建设用地规模；加强对农村集体土地的管理；加强对国有土地资产的管理；加强土地管理的执法监督检查。2000年6月18日，中***中央国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，这是一个专门针对小城镇而制定的土地管理政策。主要内容为：发展小城镇要统一规划，集中用地，做到集约用地和保护耕地；小城镇建设用地要纳入省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)土地利用总体规划和土地利用年度计划；小城镇建设用地，除法律规定可以划拨的以外，一律实行有偿使用。2001年4月4日国务院发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，这是一个专门针对国有土地资产而制定的土地管理政策。主要内容为：严格控制建设用地供应总量；严格实行国有土地有偿使用制度；大力推行国有土地使用权招标、拍卖；加强土地使用权转让管理；加强地价管理；规范土地审批的行政行为。

四、几点讨论

1?改革开放24年来，土地政策较之改革开放以前的28年发生了巨大的、惊人的变化，取得了令世人瞩目的成效。一是土地政策的制定越来越缜密，土地政策的执行和监督体系越来越健全。二是土地政策的数量越来越多。三是土地政策的质量越来越高。四是土地政策的内容越来越全面。五是土地政策的体系越来越完善。这些成效对改革和完善土地所有权制度及土地管理制度，提高土地的产出率，增加土地税收发挥了重要作用。

2?从总体上看，24年来土地政策的特点集中体现在三个方面：一是富有创新性。如家庭联产承包政策就是一个创新的政策。二是富于探索性。如土地有偿使用政策就是一个探索性的政策。三是善于和敢于借鉴。如土地使用权的出让和转让就是一个借鉴性的政策。具体地讲，人民公社后期的土地政策具有三个方面的特点：一是继续推行人民公社条件下的土地政策；二是开始注意土地合理开发利用政策的制定与执行；三是确立了新形势下的土地国家所有和土地集体所有的土地公有制。家庭联产承包政策具有四个方面的特点：一是创造性。1978年，安徽凤阳小岗村创造性地发明了“包产到户”的“土办法”，当年就解决了村民的温饱问题。但这个“包产到户”只是局部的、区域的，而且毕竟还是一个“土办法”。因此，要想大面积的推广和获得合法性，还必须依赖国家的有关政策文件加以规范。这一点，1982年中央1号文件、1983年中央1号文件和1984年中央1号文件，对此进行了改造、概括与升华，使家庭联产承包政策表现出极大的创造性。二是渐进性。家庭联产承包政策的发展不是 “一插到底”，而是逐步推进的。1979年9月，中央初步肯定了“包产到户”的办法，1980年9月，中央基本肯定了“包产到户”的做法，1981年1月，中央正式肯定了“包产到户”的社会主义性质。至此，“包产到户”政策才算成为 “正果”。三是阶段性。家庭联产承包政策不是一下子就在全国推开的，也不是一下子就定为30年，而是分阶段进行的。在第一轮承包时，虽然1979年中央就开始推进“包产到户”工作，但真正在全国推广是在1983年末。1993年11月，中央要求第一轮承包15年到期后再延长30年。这一工作从1994年初开始实施，但直到1998年6月，才完成了70%，尚有30%没有完成，差不多到2000年才基本完成。如果一开始就把土地承包期定为45年显然不合适宜，也无法让人接受。中央的家庭联产承包政策分为两个阶段，一个为15年，一个为30年，则顺应了时代潮流，也获得了全社会的广泛认可。四是带动性。家庭联产承包政策的问世与实施，有力地推动了土地开发政策、土地利用政策、土地保护政策、粮食流通政策、房地产产业政策等政策的发展，成为经济社会政策发展的源动力。土地管理政策具有五个方面的特点：一是自下而上。如土地有偿使用政策，先是在深圳、珠海等沿海地区推行，而后才上升为通行全国的政策。二是借鉴移植。如土地有偿使用政策、土地批租政策、土地整理政策、土地用途管制政策等都是借鉴或移植的产物。三是先国有再集体。如土地使用权出让转让就是先规定城镇国有土地可以出让转让，待条件成熟后再对集体土地作规定。四是先试行再推广。如土地登记政策、土地规划实施政策、集体土地流转政策就是先试点，然后才向全国推广。五是由政策变法规。如土地基本国策、土地用途管制政策、土地登记政策、土地有偿使用政策等都是典型例证。

3?就当前来看，土地政策主要存在四个问题：一是宏观的土地政策较多而微观的较少。二是土地抵押政策尚不完整。三是土地产权政策过于原则性，缺乏操作性。四是集体土地流转政策不完整。