为什么食品安全监督机构的抽检结果很难真正、正确反映社会食品安全问题？

德国食品安全法律体系和机制

德国有一套完整的法律体系和机制确保食品安全。从法律体系看，主要有两套法律，一套是规范生产、流通和销售环节的法律法规。这套法规主要是针对生产厂家、批发商、零售商和餐饮业的。另一套法律法规则是明确监管部门的职责，监管人员的素质，跨地区之间的协调，规范预警机制和突发事件处理的程序，包括信息披露和商品召回制度。在市场经济中，如果前者可以称作“运动员法”的话，那么后者则是规范执法行为的“裁判员法”。

监管体系细化

在德国，针对生产厂家、批发商、零售商和餐饮业的食品安全法规，称之为食品法或食品生产法；针对明确监管部门的职责，信息披露和商品召回制度等的食品安全法规，被称为食品监督法或监管法。食品法囊括了粮食、蔬菜、水果、酒和饮料、肉类、禽类和鱼类生产、加工、储藏、运输和销售的各个环节，包括食品的包装和产品的说明等。监督法则包括建立各级检疫部门，对食品进出口的管理，如何抽查以及政府如何保护消费者等。

德国的法律规定，“食品生产企业必须确保其产品符合法律的规定”。首先，食品生产企业必须在当地食品监管部门登记注册，并被纳入应予管理的风险列表之中。这就杜绝了无证商贩非法进入食品流通领域。换言之，食品监管的第一步是确保进入食品流通领域的全是登记注册的生产厂家。这就保证了所有从事生产和销售的企业进入法律监管的视野和框架之内。其次，法律为生产厂家规定了一套严格的操作程序。这套程序包括对生产车间、容器和灶具等生产设备，以及地面和周围环境的卫生要求，使用食品添加剂的规定，对个人卫生、素质或专业知识的要求与规定等。此外还包括对冷库、储藏、运输和包装的要求。

此外，企业还执行登记和自我检查制度。按照这套制度，食品的生产、加工和销售企业必须自行记录所用原料从哪里来，质量是否合乎规定，产品销往何处，都必须要有明确的文字记载。自我检查包括食品或生产过程可能受到生物、化学和物理污染的情况。而检测结果全部登记在案，供检查或稽查人员进行审核和监督。由于企业都有原始数据，一旦发生食品安全问题，可以在较短时间内查明问题出在哪里。

德国对食品的包装和产品的说明有着严格的规定。这也是确保食品安全的一条重要途径。比如肉类产品，除了说明生产厂家、生产日期和保质期外，还要注明屠宰加工日期和添加剂，以及肉类产品的其他成分。奶制品的包装上必须注明脂肪的含量。鸡蛋一旦出了问题，不仅从包装上可以查出是哪家生产企业哪天提供的，甚至可以查出是哪只鸡在哪天下的蛋。粮食、蔬菜和肉制产品也是一样，都可以很快找到生产厂家。这又涉及农药和饲料的使用和规定。饲料关系到肉类食品的安全，德国又是以肉类为主要食品的国家，所以食品安全和饲料安全是连在一起的。德国2004年颁布的食品法的全称是《食品、生活必需品和饲料法典》，简称“食品和饲料法”。

在粮食和蔬菜生产领域，粮农和蔬菜生产厂家使用的农药或杀虫剂都属低毒产品。重毒农药由于污染水，并对土壤具有破坏作用早已退出生产和流通领域，所以德国生产的粮食和蔬菜一般来讲是比较安全的。进口农药要经过严格的审查和批准，进口的粮食、蔬菜和水果要经受监管部门的检测和不间断的抽查，要经受得起专业部门检验。

德国食品生产厂家一般不敢做虚假的宣传和说明，尤其是在食品的包装、生产日期和内在质量上。这不仅是由于外部存在着庞大的监管力量，还因为出于对犯罪成本太高的恐惧。德国对食品违法案件始终保持着高压态势。

检验检测量化

德国食品安全有着外部强有力的监督机制。以肉类产品为例，德国有1500名官方的兽医工作在屠宰加工第一线，力争不让一头有问题的牲畜进入屠宰加工场。按照《联邦法》的分工，食品监管属于各州的职权。仅仅是在下萨克森州，地方市县就设有49个专职的食品监督机构。他们对食品生产和销售企业的检查是不定期的，事先也不发出通知，基本采取突然袭击的方式。至于检查的频率，则取决于两大因素。一是企业生产或销售食品的敏感度。二是依据以前抽查检测的结果。食品的敏感度愈高，检查的频率自然就高，比如新鲜的牛羊肉或蔬菜等。对企业而言，10次抽查10次合格，今后对其检查的频率就低，反之就高。

除了对企业的监管之外，还有对市场的监管。无论是对企业的监管还是对市场的监管，德国都实行在现场采样，然后由食品研究所对样品进行化验的检测方式。以科学数据说话，一来可以验证企业的自查体制是否合格，二来可以减少人为因素，避免与企业发生直接碰撞。德国每年采集和化验的样本约为40万个。

企业的自查和官方的监管必须严格遵循两人同在现场的原则，同时采取轮流或轮换制。也就是说今年由你负责监管的企业，明年就换成其他人了。今年你同他结伴，明年结伴的伙伴也换了。总之要坚决避免日久可能带来的裙带关系，从而保障食品安全检查的可靠性和权威性。

对于抽样化验不合格的产品或企业，或违反食品法规定的企业和法人代表，监管部门有权采取下述措施：一、警告；二、罚款；三、限期整改；四、追究刑事责任，或没收并追回产品，通过新闻媒体予以曝光，直至关闭该企业。对于严重违反食品法的行为，监管部门最高可处以2万到5万欧元的罚款。

两套监管法律

德国食品安全的法律，从类型看，一种是通用法，即适用于所有的食品生产和销售领域；一种是专门法。

通用法有两个层面，一个是欧盟法，适用于欧盟所有的成员国。一个是联邦法，适用于联邦德国所有的州。欧盟法是指2002年以来由欧洲议会和欧盟委员会先后颁布，并于2005年和2006年逐步实施和生效的9个关于食品生产和食品安全的法律文件。德国将这9个文件整理成册，统称为通用食品法中“2002年178号基础条例”。基础条例为预防疯牛病和禽流感等重大疫情的发生构建了一套各成员国协同作战的快速反应机制和预警系统。联邦法则适用的是德国“食品和饲料法”、“食品卫生条例”、“食品标签和标注的规定”以及“添加剂许可条例”等。

联邦法和欧盟法是相互协调、补充和完善的关系。欧盟法目前更多的还是倾向于从监管和风险防范的角度协调、规范各成员国的立法。联邦法的特点是内容更加丰富，操作性强，规定和条例也更加细化、具体。不过从发展趋势看，随着成员国主权不断向欧盟集中，欧盟法有逐步扩大并取代联邦法的趋势和迹象，特别是在食品卫生和禽类法等领域。

德国的专门法有“食品运输器皿条例”、“禽类法”、“葡萄酒法”、“牛奶条例”、“肉卫生条例”、“鱼卫生条例”，涉及谷物、土豆、瓜果和蔬菜的“植物生产条例”、“营养食品条例”以及对食用水和转基因产品的管理和规定等。

从以上介绍可以看出，法律对食品的布网非常严密，进入食品市场的门槛是很高的。仅以企业的自查制度而言，其自检的结果要经受专业部门的检验。自检不合格或自查制度不过关，企业在生存的程序上就已成为问题。那么企业如何保证自查或自检的质量呢？法律规定是这样的：如果本企业没有这方面的专业人才，那么可以聘用社会上的专家和检测机构为本厂的产品进行把关。如果聘用不到这样的专家和检测机构，则可直接找当地的监管部门请求帮助检测。

四个监管层次

德国的食品监管分为四个层次：县和市、州、联邦，上面是欧盟。欧盟委员会于2002年初成立了欧盟食品安全局，负责对欧盟所有与食品安全有关的问题进行统一管理。其职责还包括就食品安全问题同消费者进行直接对话，在成员国之间构建食品卫生和科研机构的合作网络，向欧委会提供决策和立法建议等。

在德国联邦这个层面，有3个机构。一个是2001年成立并保留至今的联邦食品、农业和消费者保护部。该部主要职责是确保消费者的利益，并对食品、农业和消费者保护当中出现的问题提出立法的决议草案，供内阁和议会讨论和通过。一个是2002年成立的联邦消费者保护和食品安全局。该局是德国联邦的风险管理机构，主要负责协调各州的食品监督工作，参与并帮助制定各州的食品监管规划和方案。由于具体监管属于各州的职权，所以该局不插手具体的监管方式，只对各州的监管计划和方案施加影响，从而能够在联邦形成统一的监管网络。第三个是独立进行风险研究的联邦风险评估研究所。该所将自己的独立研究报告提供给政府并提出防范风险的意见和建议。

德国食品监管的第三个层面是各州政府。各州政府无一例外都设有食品和消费者保护部。德国***有16个联邦州，这16个州的消费者保护部门除了组织实施、协调本州的食品监管工作外，在风险来临和危机突发时，还会同联邦食品、农业和消费者保护部一起筑起一道坚固的大堤，讨论通过立法草案应对风险。第四个层面是县市的监管部门。这些部门是食品监管的一线部门，直接负责对市场和食品生产和销售厂家的监管。

鉴于经济、贸易的全球化和食品安全风险防范的欧盟化，为了让德国企业和监管部门跟上时代的步伐，德国政府还建立了一套对一线和监管人员进行培训的制度。培训的内容包括，存在的问题，对建筑和车间的要求，微生物学，食品储藏，食品追溯和召回制度，清洗与消毒，个人卫生，食品卫生，企业卫生，防范病虫害，风险分析以及如何证实产品或食品符合法律规范的基本要求。

三个监管原则

德国的食品监管原则有三：一是按照食物链的属性，实行“从农田到餐桌”的全程监控。比如土豆，可以直接出售，也可做成土豆条或土豆泥供餐馆或食品商店销售，那么此食品链的整个过程，即每个环节都要有人具体负责。

二是从源头抓起。对于土豆来说，源头自然就是种苗和农药。禽类和肉制产品，在屠宰加工之前，源头是饲料的质量和供应。而作为肉产品来说，源头自然属于屠宰场和冷冻车间。德国在食品链的源头设立了检查和取样的制度。

第三是对婴幼儿产品和易腐食品，包括蔬菜，实行最为严格的质量控制。比如对于此类商品的批发商或中转站，实行每月每天都要进行抽查化验的制度。而对此类商品的生产厂家或工业集团，则每月抽查一次。对手工制作和零售商，每年的检查不得少于4次。对大型厨房和食堂，每年的抽查是3次到6次。总之，法律对监控有严格的操作规范和记录。监管部门是否渎职或失职，查看一下监查记录就一目了然。

图为德国黑森州首府威斯巴登市的周末市场。德国周末市场主要提供给小贩和当地农民，让他们直接面向城市市民。市民既可以买到新鲜的瓜果蔬菜，丰富市民生活，又可以增加小贩和农民的收入。这类市场一般都设在城市的市中心广场，广场内禁止车辆通行，以方便市民选购。周末市场以生活类食品和用品为主。