究竟谁来监管征地补偿费分配使用

对征地补偿费用的分配和使用如何实施有效监督，事关维护被征地农民合法权益、化解征地纠纷和推进征地工作的正常进行。据福建省统计，被征地农民对土地补偿费、安置补助费分配和使用不满，以及认为征地补偿费用被侵占、截留、挪用、抵扣而上访的比例占到土地信访案件数量10%左右，成为土地信访案件中较为突出的问题。可见，明确征地补偿费用分配和使用的监督管理部门，对于规范管理、理顺关系、明确诉求渠道、化解矛盾和纠纷，具有重要意义。

从职能配置看，国土资源部门没有监管征地补偿费分配使用的职责

根据《土地管理法》第五条第二款的规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《土地管理法实施条例》第二十六条第三款规定，市、县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。从《土地管理法》及其实施条例的规定看，没有明确规定国土资源部门对农村集体经济组织依法取得的征地补偿费用的分配和使用具有监督的职权或职责。从国土资源部、省级国土资源管理部门乃至市、县国土资源管理部门职能配置、内设机构和人员编制规定的“三定方案”中，也没有赋予国土资源部门这方面的监督职责。

征地审核审批、支付征地补偿费用、征地补偿费用的分配和使用，是征地前、中、后期三个方面的事情，对征地审核审批和支付征地补偿费用的具体工作，由国土资源部门承担，这是法律规定的，但法律法规没有规定征地补偿费用的分配和使用的监督由国土资源部门负责。按照建设法治政府的要求，政府及其主管部门没有法律法规、规章的规定不得实施行政行为，否则就是越权或是滥用职权。

从现有规定看，相关文件存在抵触之处

2004年1月，福建省出台了《福建省人民政府关于加强征地补偿管理切实保护被征地农民合法权益的通知》(闽政[2004]2号)文件。文件规定：“各市、县(区)必须认真组织落实农村集体经济组织的民主理财、村务公开和农村审计等各项制度，由国土资源部门牵头，会同监察、农业、审计部门对土地补偿费、安置补助费的分配使用加强批后跟踪，定期检查征地补偿费用的收支状况，规范征地补偿费的使用行为，切实解决农民反映强烈的土地权益受侵犯的问题。”文件明确规定了对征地补偿费用分配和使用的牵头单位是国土资源管理部门。

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004)28号)出台，28号文件对征地补偿安置制度作了非常全面、明确的规定，其中对征地补偿费用的分配和使用进行监督的规定也非常具体。根据第十五条的规定，被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业和民政等部门应加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用情况的监督。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知中，也明确规定“当地国土资源部门应配合农业、民政等有关部门对被征地集体经济组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督”。

这样一来，闽政[2004]2号文件与国发 [2004]28号文件之间就有抵触之处了。从国务院和国土资源部的文件来看，对征地补偿费用分配和使用情况的监督主体是本集体经济组织成员，负有监督职责的政府主管部门主要是农业、民政部门，而不是国土资源部门，国土资源部门在这项工作中的定位是配合农业、民政部门进行监督检查，而不是牵头监督。因此，不管从政策的效力上看，还是从发布时间前后上考虑，涉及对征地补偿费用分配和使用的监督主体问题上，都应当按照国发[2004]28号文件处理，这样也有利于被征地农村集体经济组织和被征地农民能够及时了解、反映问题，明确提出诉求的渠道，便于相关部门及时防范和化解矛盾和纠纷。

根据国发[2004]28号文件规定，农业、民政部门是对农村集体经济组织依法取得的征地补偿费用分配和使用进行监督的政府主管部门。从政府主管部门而言，农业、民政部门对征地补偿费用的分配和使用有权监督，对被征地农民本身而言，他们既是土地被征用的人员，同时也是征地补偿费用分配和使用的直接监督者，是监督主体。不仅《村民委员会组织法》体现了这一精神，《物权法》的相关规定也为保障本集体成员行使权力、实施监督提供了法律依据。根据《物权法》第五十条的规定，土地补偿费等费用的使用、分配办法由本集体成员决定，这明确了本集体成员对土地补偿费等费用使用;分配办法的决定权。《物权法》第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”这不仅赋予了包括被征地农民在内的寻求司法保护的救济权，也体现了集体成员的监督权。

从实际工作看，相关部门的职责还需明确

法律、政策的规定非常明确，为什么实际工作中却往往将征地补偿费用分配和使用的监督职能安在国土资源部门头上呢?究其原因，一是对相关规定不熟悉，新政策的不断出台，使人们还不能全面了解和理解，一些国土资源部门的同志对此也没有进行细致地比较和掌握;二是习惯使然，在人们印象中，国土资源管理部门自然有责任监督征地补偿费用的分配和使用，以至许多被征地农民对这方面不满或认为存在违法情况时，首先就想到向土地主管部门反映，对这类问题的举报信，领导往往批转国土资源部门处理，国土资源部门长期以来也将其作为分内工作看待和处理;三是相关监督制度没有建立或不健全，当然相关监督制度没有建立不能说就没有这项职责。国发[2004]28号文件最为明确地规定农业、民政部门负有征地补偿费用分配和使用的监督职责，由于时间短，工作衔接等方面的原因，使得农业、民政部门在具体监督对象、如何实施监督等方面还没有成熟的规章制度甚至还没有建立相关规章，再加上彼此职责还不是非常明确，导致这两个部门还没有为主开展相关监督活动。

根据现行法律法规和职能配置规定，对农村集体经济组织依法取得的征地补偿费用分配和使用进行监督的职责分工上。农业部门应当结合土地补偿费由被征地农民享受的比例，按照现行政策和被征地农民意愿，指导调整承包耕地;民政部门应当负责征地补偿费用使用和分配的日常监督工作，确保征地补偿费用的分配比例符合法律法规和政策规定，征地补偿费用的使用符合规章制度;农村集体经济组织或有关单位、个人侵占、截留、挪用和抵扣征地补偿费用的，纪检监察机关应当依法查处，构成犯罪的，由司法机关对责任人追究刑事责任。