乐山最新的征地赔付标准
失地农民补偿安置途径及政策建议
我国已进入了城市化加速发展的时期，预计在未来十余年，有近2亿农民将实现身份的转变。而通过土地征用来实现城市扩张发展的模式已成为城市化进程的主要方式。城乡一体化战略顺利实施的一个重要保证是妥善解决集中出现的失地农民问题。
即要保证社会的稳定，城市化的顺利推进，又要保证失地农民中的劳动力“失地不失业”，有进一步发展的空间和可能性，而达到退休年龄的失地农民要老有所养。这即涉及到对征地的当下补偿，又涉及到就业培训和社会保险。此课题对我国失地农民安置途径进行研究，并提出政策建议。
一、补偿：从货币补偿到社保安置
货币补偿：总的来看，货币安置存在以下几个问题：首先，货币安置是一种生活指向性安排，而非就业指向性安置。征地农民在得到土地使用权置换的生活安置费后，就被永久地推向了劳动力市场。在劳动力市场机制不健全、就业信息零碎失真、简单劳动力卖方竞争过度的情况下，缺乏非农产业工作技能的被征地农民能够找到就业岗位的不多。这给被征地农民留下了失业隐患。不少“农转非”人员不愿接受这种做法。其次，货币安置着重考虑了征地“农转非”人员眼前的生活安排，并没有与社会保障制度同步衔接。“农转非”人员对涉及自身社会保障方面的问题，只能完全靠自己的力量去解决。在重新就业尚无把握的前景面前，“农转非”人员极易对未来的生活产生忧虑，从而制造潜在的社会不稳定因素。
社会保险：以土地换保障 基于单纯货币补偿的局限性，最近几年来，各地政府都在探索不同的社会保险政策和措施，建立和完善的社会保障制度。社会保险安置不再向被征地村集体和农民个人支付土地补偿和安置费用，而是核定农转非人员，将费用列入劳动和社会保障部门设立的“安置费”专户，由劳动和社会保障部门与被征地对象签订安置协议，对符合缴纳社会养老保险统筹费条件的被征地人员，为其设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金。在目前政策条件下，将失地农民纳入城镇社会保障系统，虽然增加了社会保障负担，但是有利于解决失地农民的后顾之忧，促进城乡一体化的顺利实施，长远来看是值得的。我国经济较发达、人地关系较紧张的省市已做了大量的工作，取得了一些经验和教训，这体现了一种大的趋势。
留地安置：指在征地时为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障；在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地；支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营的安置方式，是货币安置的一种重要的补充形式。有时也称为划地安置，即划出一定面积土地，给失地农民留出生存和发展空间，既可通过发展二、三产业解决部分失地农民的就业，还可通过壮大集体经济，为失地农民提供多方面的保障，真正造福百姓。又称开发性安置，即是通过开发性项目的建设解决征地“农转非”人员的生产和生活出路的一种安置方式的创新。这种安置方式将农民置换土地使用权获得的安置费通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，使征地“农转非”人员通过与生产性物质资本结合实现再就业。具体操作是按10%的开发性安置土地指标实行。
二、就业：从招工安置到引导型就业
1.招工安置
招工安置是指地方政府或用地单位依据征地数量有比例地安排“农转非”人员就业。这是从计划经济体制时期存延的一种老办法，现时期实施起来困难加大。随着国有企业和集体企业改革的不断深化，原有的计划用工方式逐渐为市场主导的就业形式所替代，国家已经不再包揽“农转非”的就业问题，地方政府对失地农民就业安置的渠道也越来越少，采取货币化安置成为各地普遍的选择。这使得传统的招工安置成效甚微，具体表现在：
首先，征地“农转非”人员的文化素质和技能不能满足用地单位的要求。在新开发的工业园区中企业技术含量高，大量不足高中文化程度的“农转非”人员很难满足这些企业对劳动力素质的诸多要求。按照城市工业园区发展规划，统征范围内原有农业户口全部转为非农业户口，这将使农转非人员尤其是青壮年劳动力面临二次就业的迫切局面。农村现有劳动力受教育程度普遍偏低，主要从事农业劳动以及其他专业技术要求较低的工作。园区规划的进驻的企业多是以电子信息、新材料加工、生物制药、食品生产为代表的“低耗能、低排放、低污染、高产出、高科技含量、高附加值”的都市型工业企业，工作岗位的要求与农村现有劳动力较低的专业素质之间的矛盾突出，要实现征地单位的招工安置非常困难。
其次，用工单位的市场化改革与招工安置在制度安排上存在矛盾。随着竞争性用工制度的逐步到位，用工单位留给征地中带有安置性质的“农转非”人员的余地愈来愈少。由于企业用人自主，劳动保障部门即无就业岗位，又无权安置农民就业，政府促进“失地农民”就业的政策现在又没有出台，如何解决“失地农民”的就业是一个难上加难的问题。
再次，基础设施项目无法提供就业岗位。在城市扩张中，征地中的基础设施用地份额较大，这些用地几乎不能提供就业岗位，也就无法通过直接的建设项目实现征地“农转非”人员的招工安置。
此外，失地农民的就业观念转变上的困难也一个重要的原因。征地“农转非”人员择业期望与用地单位对之提供的就业岗位还存在明显距离。“农转非”人员对自身的素质估计偏高，对新就业岗位报酬、工作条件较为挑剔，普遍存在恋土恋乡情结，不愿到本区以外的地方工作，且工作懒散，不习惯企业的纪律约束。这些行为表现，用人单位很难接受。
虽然各地政府在征地安置办法中，都提到了对劳动力可实行单位安置的办法，但是，在实际操作中，极少数的单位安置名额对大量的失地农民的就业需求来说是杯水车薪。对年龄较大的劳动力（男性年龄50-60岁，女性年龄40-50岁）来说，更是被排除在招工安置的考虑范围外。其结果是大量的失地农民一时找不工作，产生不稳定的社会因素。据调查，成都市近郊五城区（含高新区）近三年的“农转非”人员，有60％的处于失业和隐性失业状态；青羊区苏坡乡，近三年“农转非”8000余人，有70％失业，30％靠租房和打工维持生活，部分划归办事处管辖的，只能吃低保。这说明仅靠传统的招工安置难以解决集中出现的失地农民的就业问题。
2.再就业的培训成本
对于失地农民来说，他们失去了土地也就相应地失去了在土地上获得就业的机会。因此，他们需要在城市非农部门获得相应的就业机会，以保障自己未来的生计。一个失地农民从事第一产业，在土地上劳作，是一个熟练工，失去土地后，在城里从事二、三产业，变成了一个非熟练工，要在城市非农部门获得和市民平等的就业机会和收入水平，就应达到市民的平均文化素质及工作技能水平。
根据人力资本理论，就业能力的高低和求职者的文化素质有着密切的关系。一个失地农民要想在城市非农部门获得和市民相似的就业机会和收入水平，就应该拥有和市民相似的文化素质。而失地农民要获得和市民相似的文化素质，就需要经过一定的职业培训。由于失地农民文化素质相对较低，要使他们适应城市化和工业化进程中产生的就业岗位，必须对他们进行相应的转岗培训，以提高他们的文化素质。这个职业培训成本就是失地农民的转岗培训费用，可参考如下公式计算：
F=（Ec-Ep ）（Fd+Fi ）
其中，F 为失地农民转岗就业培训费用；E 和Ep分别为市民和失地农民的平均受教育年限；Fd为失地农民转岗就业培训的直接费用，即缴纳的学杂费等；Fi为失地农民转岗就业培训的年间接费用，即培训期间损失的预期工资收入。目前，一个城市劳动力的平均受教育年限是12.2年，一个农村劳动力的平均受教育年限是7.7年（蔡昉，2002），两者差距为4.5年。也就是说，平均一个失地农民大约需要再接受4.5年左右的教育培训，其劳动就业能力方可以等同于一个城市劳动者。这4.5年的教育培训费用包括直接的支出和间接的支出。直接的支出包括缴纳的学费、材料费用等；间接支出则是因为学习而减少的工资收入，也就是4.5年的预期工资收入。但是，如果这4.5年的成本全部由国家和用地者承担补偿是不公平的。因为国家提供9年义务教育这一公***品后农民没有完全享用，其自身应该承担一定的责任。显然，我们可以将Ep至少定为9年，则算出（Ec-Ep ）为3.2年，这一部分则显然应该由征地者和用地者来承担，从而构成征地补偿费的一部分。
3.成都市的经验
作为我国西部的大城市，成都市面临着巨大农村劳动力培训和就业的压力。据成都市农村劳动力培训、开发和就业工作领导小组办公室统计，截止2004年3月底，全市农村劳动力395万人，其中失地农民48万人。全市农村劳动力和失地农民转移到二、三产业就业的178万人，其中失地农民外出务工的24万人。农村劳动力中无技能的占46.1%，有农业专门技能的占20.2%，有工业建设技能的占12.2%.农村劳动力中有培训愿望的占31.5%，其中失地农民中有培训愿望的占47.4%.农村劳动力中初中以下文化的占80.1%.
针对成都市的自身实力的特点，2004年市委、市政府出台了《关于加强我市农村劳动力培训和就业工作的意见》以及相关配套措施，明确农村劳动力培训和就业的总体思路和目标任务。在失地农民的再就业工作安排上，实行“劳动者自主择业、市场调节就业，政府促进就业”的原则。根据规定，成都市失地无业农民将享受与城镇下岗失业职工相同的再就业扶持政策，并且凭本人向所在区县就业服务机构申领的《成都市失地无业农民再就业证》享受这些优惠政策。据统计，2004年1-9月，***发放该《再就业证》43329份，占失地农民总数的9%.凭证享受的再就业扶持政策包括：免费参加就业技能培训；免费接受职业介绍；从事个体经营（国家限制的行业除外）的，三年内免缴登记类、证照类和管理类的各项行政事业收费；享有由政府提供的再就业小额贷款扶持[④]；招收持有《成都市失地无业农民再就业证》人员的用人单位，享受国家对城镇下岗失业人员的补贴优惠政策。
成都市五城区按照“政府统筹、部门协作、社会参与”的思路，把对失地失业农民的技能培训作为促进其再就业的突破口，采取财政补助、社会筹资相结合的办法，筹措了400万元用于构建区、乡、村三级培训网络，以区党校和职工校、乡职业教育中心和农技推广中心、村成人技校为载体，组建农村劳动力职业培训基地。企业也可以给各培训点下“订单”，为自己培养所需人才。
为了推进这项工作的实施，成都市劳动和社会保障局、财政局等部门联合下发有关通知，征地农转非人员从事个体经营将享受免收工商、公安、海关、建设、交通、民政、税务、卫生等23个部门的***88项收费的优惠政策。当年新招用征地农转非人员从事个体经营和当年新招用征地农转非人员达到职工总数30%以上，并与其签订3年以上期限劳动合同的，经县以上劳动保障部门确认的现有或新办社区就业实体、服务型企业、主辅分离和辅业改制的国有大中型企业兴办的经济实体，也享受这些优惠政策。截止2004年底，***有120名失地无业农民领到了《再就业优惠证》。凡在执行减免优惠收费范围的行政机关、事业单位和中介机构（含其他服务机构），在执行公务和提供服务收费时必须执行减免规定，并在其服务大厅（窗口）公示减免收费项目和标准，同时公开投诉电话。对不按减免规定执行的和其他乱收费行为一经查实将吊销其《收费许可证》，取消收费资格，并进行公开曝光，情节严重的，将追究有关部门和领导的责任。
2004年初，成都市政府首次与区县政府签订农村劳动力培训和就业目标责任书，对农村劳动力培训和就业工作实行目标考核和项目管理相结合、目标考核和经费补贴相结合的方式。市农劳办根据省委、省政府、市委、市政府下达的全市总目标和各区县承担的目标进行目标督办和考核，考核培训人数、结业率、获得证书人数、推荐就业人数等指标，对区县和承担培训任务的培训机构进行按月统计，根据培训目标任务完成情况给予经费补贴，对没有完成目标任务的单位扣减经费补贴。
成都市各区县在就业培训上加大财政资金投入，发放《农村劳动力免费培训卡》，强化就业培训，重点突出，分步实施，多形式、多渠道地开展培训。对有劳动能力且有就业愿望的失地农民至少免费推荐就业两次。有劳动能力和就业愿望但就业困难的男性50周岁、女性40周岁以上失地农民（以下简称大龄就业困难对象）是再就业援助的主要对象。由政府投资和社区开发的公益性岗位、机关事业单位的后勤岗位要优先安排给大龄就业困难对象。对享受最低生活保障并且失业1年以上的失地农民免费发放《再就业优惠证》，对吸纳持证人员达到要求的，辖区内用人单位在2005年底前享受以下各项再就业扶持政策：包括税收优惠、行政事业性收费减免、小额担保贷款、社会保险补贴、现金补助、职业培训补贴和职业介绍补贴。
成都市近郊各区、乡把通过腾岗、买岗等形式增加的物管、保洁、治保、巡逻、守车、厨工等岗位无歧视地向失地失业农民开放，相继为4000多人解决了就业。在市、区劳动和就业等部门的支持下，2004年征地拆迁量大的20多个乡镇、街道牵线搭桥为失地失业农民举行了26次招聘会，联系了200多家用工单位，截至8月底接到应聘上岗通知的有900多人。除了区、乡的工作外，市郊各行政村还成立了失地农民再就业服务中心，坚持按需培训、注重实效的原则，以市场需求为导向，以提高就业能力为根本，积极开展岗前培训。中心制定了个性化订单式培训计划，根据失地农民的不同年龄段和不同学历状况，聘请师资有针对性地开展实用技术培训、职业证书培训、社区服务技能培训、家政服务技能培训等，提高失地农民技能，增强其谋生能力。
但是，目前的政策在执行过程中也发现了一些问题，还有待进一步解决。首先，现在的培训是通过社会办学机构，而社会办学机构在资格、设备、实践基地上与专业学校相比都有明显的差距，更不能大批量的完成培训工作目标任务。而现有的专业学校在培训经费价格上都不能承受。其次是培训经费与就业后社会保险补贴等政府难以承担。据初步测算，未来五年对5万农村劳动力的培训经费高达4500多万元，而社会保险补贴和其他补贴现还无法准确计算，仅靠区财政解决困难很大，能否承受还是一个问题。
4.成都市金牛区案例分析
金牛区是成都市的五城区之一，全区农业人口总数为96631人，其中劳动力（男18-60岁，女18-50岁）56788人；区农村劳动力当中，已在区内、外就业的有17761人，自谋职业6006人，在家务农13482人，农村富余劳动力19539人。由于农村人口众多，在成都市城乡一体化的战略安排中，金牛区占有非常重要的地位。如何保证大量的失地农民的再就业与技能培训也就成了一个重中之重的政府工作，在这方面，金牛区做了大量的调研的政策研究，具备一定的参考和借鉴意义。
1）组织机构、人员和经费安排
建立金牛区失地农民劳动保障工作领导小组，负责全区失地农民的培训、就业安置、社会保险等工作的组织领导，由区劳动和社会保障局局长任组长，一名副局长、区就业局长、区社保局长任副组长。领导小组下设“失地农民”再就业培训和就业安置、社会保险3个办公室，其主要职责：负责全区农民的情况调查、培训资源整合、信息化建设、用工信息收集、职业技能培训、职业介绍、职业指导、就业安置、用工管理和社会保险等工作。办公室分别设在区就业局和区社保局，办公室主任分别由相关科室负责人担任。其中“失地农民”再就业培训办公室与区就业局的农村劳务开发办合署办公，另增加人员4人。“失地农民”就业安置办公室与区就业局就业指导科合署办公，另增加人员4人。“失地农民”社会保险办公室与区社保局征集科合署办公，另增加人员2人。其办公室工作人员实行聘用制，聘期根据工作需要确定，一年一聘。各乡建立失地农民就业培训中心，另增加人员3－5人，专门从事失地农民的培训、就业安置、社会保险障等工作。
2）培训规划
根据“失地农民”培训和就业意愿、企业用工需求、培训资源等情况，制定了五年失地农民培训和就业的计划。培训工作要做到“六个统一”、“一个结合”。即统一确定培训机构（网点），统一制定培训工种和实用技术计划，统一编制每个培训项目的培训大纲，统一制定教学计划，统一培训课程和实习内容，统一提供相应教材；培训和就业相结合。坚持国家职业资格证书制度。建立以劳动保障部门培训机构为龙头，以社会力量办学为基础，以用人单位培训为补充的多层次的就业培训体系。确定失地农民培训机构，增设教学点，形成覆盖全区的培训网络。
计划五年内培训农民56788人，其中2004年、2005年、2006年、2007年各培训11000人；2008年培训12788人。包括农民工和未能继续升学的初、高中毕业生（就业前必须经过一到三年的培训，并取得相应行业职业资格证书）。在经费方面，规定区级财政支付80%，街（乡）财政支付20%.按从头算，培训费每人800元，预计全区5年投入经费4500万元，每年投入资金900万左右。
培训内容及方法包括两个方面：一是用人单位组织在岗培训实施培训的，所需经费从职工培训经费中列支，职工培训经费按职工工资总额1.5%比例提取，计入成本在税前列支。二是区劳动保障部门的业务指导下，街、乡、企业负责组织实施培训的，对拟向非农产业和城镇转移的失地农民开展以下三类培训：引导性培训、职业技能培训、开发式的创业培训。引导性培训是对失地农民开展基本权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位和择业观念等方面的培训。职业技能培训是根据失地农民就业和培训意愿及用工单位的需求，有针对性的开展转岗职业技能培训，包括电脑操作、商品营业、市场营销、烹饪厨师、美容美发、家电维修、车辆修理、物业管理、装饰装修、洗涤缝纫、家政服务、餐饮服务等技能培训。开发式的创业培训是结合项目开发，培育各类创业带头人。
3）就业安置
区政府把“失地农民”再就业工程纳入了综合目标管理。区劳动就业部门负责全区“失地农民”再就业工程的指导管理和组织协调，制定“失地农民”再就业工程的阶段性实施计划；财政部门负责“失地农民”的培训、就业所需经费足额纳入年度预算；区教育部门根据培训规划，积极组织全区范围内的教育培训机构，提供各种教育资源来加强对“失地农民”的职业技能培训和创业培训；涉农的街、乡具体组织实施“失地农民”再就业工程的目标任务。
在具体操作上，建立“失地农民”登记制度，即由劳动保障部门统一制定表格，国土部门对即将“农转非”农民进行登记。对被征地的农民男满16周岁、不满60周岁，女满16周岁不满50周岁，凭农转非证明、户籍材料到当地街、乡劳动保障机构进行失业登记，免费办理《失业证》，到区就业服务管理局免费办理《成都市征地农民再就业证》并为其建立档案。失地农民享有以下几个方面的优惠政策：
一是政府按征地量20%的比例匹配土地，新办市场和密集型的产业，政府匹配的土地属国家所有，任何单位和个人不能买卖、转让，由经济合作组织用于农民就业。
二是凡在本区征地的单位，应承担接收安置被征地农民的义务，建议每亩的接收1－2人就业，签订劳动合同三年以上。有关企业凡按比例吸纳安置失地农民就业，并签订一年以上劳动合同的，可按规定享受税收和工商管理费减免、社会保险补贴等政策。
三是农民自己创办的工商企业或农民合伙办的企业，征地农民达到总数的30%以上的可凭《成都市征地农民再就业证》，免费办理工商执照，按规定减免税收，办理小额贷款。
在经费方面，区、乡、有关街道每年安排专项资金用于失地农民的就业安置等工作，预计每年安排就业补贴每人约500元，全年500万元，小额贷款每年安排50万元，社会保险补贴另测算。
4）针对农村劳动力的培训与就业引导
以上对失地农民的培训与就业引导还只是工作的一个方面，另一方面，金牛区针对未被国家征用土地的农村劳动制定了相关的培训和就业扶持政策（金牛委发[2004]41号），并发放《金牛区农村劳动力就业优惠证》1万多份。凡持有该证的农村劳动力可享受4次免费职业介绍，1次职业技能培训，相关就业和培训机构可获得相关的政策性补贴。从长远来看，该政策促进现有农村劳动力向非农产业和城镇转移，淡化其对土地的依赖，从而实际上缓解了将来征地时可能造成的失地农民问题，是一个非常好的配套措施。
三、住房：从货币安置到集中居住安置和中心村建设
1.住房安置政策
土地补偿、安置补偿和社会保险安置都涉及到失地农民长远的生计问题，也最容易产生矛盾。相对来说，住房安置比较好操作一些，但也有不少具体的问题需要解决，这也是一个政策导向的过程。从成都市的经验来看，就是从货币安置到集中居住安置。在安置办法中尽量采用相对统一的标准。
根据成都市2000年制定的《成都市征地补偿安置办法》中对住房安置的规定，持有《农村房屋宅基地使用证》的被拆除房屋的农转非人员按每人35平方米建筑面积进行住房安置；住房安置方式实行货币化安置，有条件的可以实行现（建）房安置。
实行货币化安置的，由征地单位与农转非人员签订货币安置合同。对原有住宅人均不足35平方米的，按人均35平方米给予赔偿，并按相邻区位的经济适用房价进行结算；对原有住宅人均超出35平方米的，超出部分由征地单位按每平方米600元给予补偿。
实行现（建）房安置的，原有住宅人均超出35平方米，属批准面积由征地单位按自建的成本价，最高不超过每平方米300元给予补偿；原有住宅人均达到35平方米，但安置住房面积人均不足35平方米的，不足部分由征地单位按每平方米600元给予补偿；原有住宅面积人均不足35平方米按人均35平方米安置的，超出部分由农转非人员按每平方米600元购买；安置住房超出人均35平方米的部分，由农转非人员按商品房价购买。土地被部分征用的，征地范围内持有《农村房屋宅基地使用证》且家庭成员未全部农转非的住户，其已农转非人员可按货币化安置方式给予一次性补偿，不再享有农村宅基地使用权；也可由征地单位向被征地农村集体经济组织按每平方米300元支付建房补助费后，择地修建，或由农转非人员自建。
市国土资源局于2003年就《成都市征地补偿安置办法》实施过程中有关住房安置的具体问题作进一步的说明。主要是采用优惠奖励的措施减少征地拆迁中的阻力，鼓励货币化安置；鼓励按时搬迁，以保证征地拆迁的顺利进行。其具体措施包括：1）选择货币化安置的，一次性按8000元/人奖励。2）选择货币化安置或现（建）房安置方式，自拆迁通知之日起10日内签订安置协议并交出旧房的，按3000元/人奖励；20日内签订安置协议并交出旧房的，按1000元/人奖励；超过20日的不予奖励。3）选择现（建）房安置需过渡的，按每人每月200元发给过渡费。4）选择现（建）房安置方式的，人均面积不足35平方米的，在征地单位规定时限内一次性结清房屋补差款的，征地单位可按50%优惠结算该补差款。此外，还对农转非人员配偶的住房安置及婚嫁生育人口住房安置进行了确认，凡具有五城区及高新区非农业正住户口，持有《农村房屋宅基地使用证》，经所在单位证明未参加房改或在他处无住房的“农转非”人员的配偶，纳入住房安置人数计算。
总的来看，虽然政策上鼓励货币安置，但是在实际操作中仍然难度很大。首先是农民自建房或从新购买商品房的成本远远高于拆迁房得到的补偿，在大城市的房地产大盘开发热潮中，失地农民的难以找到安身之地。其次，如果失地农民因无法进入较为正规的房地产开发区，而只能找到一些临时性的简易住所的话，他们又面临着二次拆迁的风险，从而无法安定下来，成为社会稳定的隐患。另一个因素是货币安置的***同困境，即农民的理财能力和经验很可能导致坐吃山空，而无法达到住房安置的目的，最终还是要找政府来解决。基于这些原因，地方政府在解决失地农民住房安置问题，最终还是倾向于采用集中规划，集中修建农民新居的办法。
2.农民新居建设
从广东省的经验来看，如果住房安置没有得到很好的规划，容易造成“城中村”的现象。近年来，成都市在失地农民安置方面的一项措施是采用建设“农民新居”的方式，目的是为了合理使用土地，有效解决失地农民的安居问题，将一部分被征用了土地的农民和农民拆迁户集中在一起，建立一个近郊民居集中点。“农民新居”直接由当地政府规划，把城市化进程中的失地农民集中起来安置，充分体现了聚居特性（罗蓉2002）。“新居”工程采取统一规划设计、统一选址的方式，集中修建，并积极向空中发展，用较少的地理空间积聚了更多的农户。比如金牛乡“近郊民居”总规划用地为31.96公顷.