地方行政机关垂直管理是否合宪

目前，各地有不少行政机关已陆续实现垂直管理，即人、财、物皆由上级业务主管部门管理，不再受地方同级人大及政府的管辖。我国宪法规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，而部分地方行政机关的垂直管理似乎在一定程度上削弱了地方人大代表的宪法权力—— 本期主持安徽省宿州市桥区人大代表葛庆廷行政机关垂直管理有违宪法笔者认为，行政机关垂直管理有违宪法。首先，机构设置违宪。关于地方各级人大与地方各级国家行政机关的性质、地位及其相互关系，宪法规定得很明确，所有的国家行政机关都要由人大产生，并没有例外条款。部分地方行政机关的垂直管理显然是削弱了宪法授予地方人大作为权力机关对国家行政机关的设置权。同时，由于在工作关系上“条管单位”只对其上级行政机关负责，并没有向同级政府和同级人大报告工作并负责的义务，这也是违背宪法的。其次，人员任免违法。宪法第九十六条、一百零四条规定：“县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。”在本级人民代表大会闭会期间，行使人民代表大会的部分权力，如“依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免”。地方组织法第四十四条第十项规定：“根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、主任、科长的任免。”而“条管单位”的人事任免完全是由其上级业务主管部门来决定的。这一做法既剥夺了同级政府首长的提名权，也剥夺了同级人大常委会的任免权，是违背宪法和地方组织法的立法原意的。毋庸置疑，行政机关垂直管理带来很多危害。一是损害了宪法和法律的权威。同是国家行政机关，垂直管理的单位却游离于宪法和法律的规范和约束之外，使宪法规定的民主集中制和法制统一的基本原则不能在垂直管理单位得到正确的实施。二是削弱了权力机关的权力。据统计，目前垂直管理的行政机关已占到地方行政机关的三分之一左右，且还有渐增的趋势，这就削弱了宪法和法律赋予地方人大及其常委会作为权力机关行使权力的范围。三是破坏了政府机构的组成体系。根据地方组织法第五十六条第二款的规定，县以上地方各级人民政府由本级政府的首长（正、副职）和该级人民政府所属工作部门的负责人组成。由于“条管单位”的主要负责人限于特殊的管理体制而不参加同级政府，这就直接割裂了地方组织法根据宪法精神所确立起来的政府机构体系。对此，笔者建议，首先，要理顺关系。既然宪法和地方组织法已经明确规定了人大与行政机关的关系包括机构的设置权、人员的任免权和工作的监督权等，那就应当不折不扣地执行宪法和法律。至于“条管单位”与同级政府的关系，在事权、财权方面确实需要垂直管理的，也不妨参照地方组织法中关于对审计部门的规定，实行“条块”双重管理，这样既不违宪违法，又照顾到有些行政部门的特殊情况。其次，要修改完善法律。如果所有垂直管理部门的情况确实已经特殊到必须实现宪制或根本体制的改革和创新，那么就要认真地考虑经过法定程序由人大对宪法和地方组织法等进行修改，对垂直管理部门的设置、管辖以及人事任免等，单独作出明确的法律规定，这样才能从根本上消除由部分行政机关垂直管理带来的弊端及危害。国家行政学院教授杨小君行政机关垂直管理并不违宪行政机关实行垂直管理的部门在增多，有中央垂直管理的，也有省以下垂直管理的，有人、财、物、权全部垂直的，也有人、财、物垂直而权不垂直的，行政机关的垂直管理，都是从过去地方管理演变发展而来的。所以，随着这种演变的增多，有人提出是否合宪的问题。笔者认为，地方行政机关垂直管理并不违反宪法规定。理由如下：其一，根据宪法和地方组织法的规定，地方各级政府由人大产生、对人大负责、受人大监督。但是，地方各级政府这个机构的设立，则是由宪法和地方组织法直接规定的，而不是由地方各级人大决定的。地方政府是同级人大的执行机关，所以它直接受同级人大的监督并对同级人大负责。但是，地方政府的工作部门则不然。根据宪法和地方组织法的规定，地方政府的工作部门是由同级政府根据需要设立，而不是由同级人大决定设立。从这个原则规定看，地方政府工作部门划归谁管理，并不直接由地方人大决定，而是属于地方政府权限范围内的事务。应当说，工作部门垂直或不垂直管理，不是地方人大的权限而是地方政府和上一级政府的***同的权限。其二，地方各级政府既是同级人大的执行机关，又是上级政府的下级机关，地方政府的这种双重身份，表明地方政府不仅要服从同级人大的决定，接受同级人大的监督，对同级人大负责，同时也要对上一级国家行政机关负责并报告工作。因为地方政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都要服从国务院。所以，地方政府并不完全“属于”同级人大，它同时还“属于”上级政府。在这种双重“属于”的体制之下，上级政府（如国务院）决定某些政府工作部门实行垂直管理，地方政府应当服从。在宪法设计的这套地方政府的双重归属体制下，上级政府决定改变地方政府工作部门归属关系的，不能说削弱了地方人大的宪法权力。因为上级政府调整地方政府工作部门的归属关系，也是宪法赋予的权力。其三，从宪法规定来看，行政机关的“条”、“块”管理体制，本身并没有被宪法直接规定。宪法和地方组织法规定的地方政府对同级人大负责、受人大监督，政府的工作部门直接向政府负责。按照宪法规定的内容看，实际上是政府在定工作部门，人大对政府已经定了的工作部门进行监督。值得注意是，目前行政机关实行的垂直管理，有两点尚需完善：一是法律化程度有待加强。行政机关是依法行政的机关，其组织机构和职责权限等都应当由法律规定。调整行政机关的隶属关系，这是属于行政职权关系的重大变更，应当用立法的形式，而不是把它当做行政机关的内部事务。二是虽然垂直管理关系并没有违反宪法的哪一条规定，但是，把地方政府工作部门过多的划归中央实行垂直管理，势必在事实上削弱了地方政府的权限，也间接地影响到地方人大的作用。正方：垂直管理并不违宪江材讯（重庆市人大）：地方行政机关是否垂直管理依法应由国家法律和行政法规确定。笼统地问地方行政机关垂直管理是否违宪，是难以直接或简单回答的。这是因为，宪法第九十五条第二款规定：“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。”宪法并没有直接就地方行政机关垂直管理问题作出规定，而是授权全国人大及其常委会制定法律予以具体规定。因此，应当根据地方组织法的规定，就某一部门的垂直管理问题进行判定。如果有法律、行政法规为依据，则是合法的。否则，就是不合法的，或者说是违宪的。如《审计法》规定，地方各级审计机关受本级人民政府统一领导，受上级审计机关领导。这是一种双重领导关系；《烟草专卖法》规定，省级烟草专卖行政主管部门受国务院烟草专卖行政主管部门和省级政府双重领导，以国务院烟草专卖行政主管部门为主，这就是垂直管理关系。近些年来，公安、质量技术监督、工商、国土等部门也实行了省级以下垂直领导的体制，是否符合《地方组织法》的规定，需要根据其进行垂直管理的依据进行判定。如果有的只是依据国务院的规范性文件或者其他文件、会议纪要等等，则值得探究。李运生（福建武夷山）：在我国，行政机关上下之间的管理一直分两条线，一是块管，二是条管（垂直）。所谓的条管，很多人有理解上的错误，都以为条管就是脱离了地方政府和地方人大的管理。从现已实现条管的机关看，国税、工商等条管部门比块管的时候做得还好。主要的原因，就是这些部门实行条管后，避免了地方上一些人为因素的干扰，更能正确地行使行政权力了。既然是这样，地方整体工作都做好了，削弱地方人大的权力又从何说起呢？陈昌烈（贵州平塘）：部门实行“垂直”领导是地方人大未发挥应有作用的结果，并不违背宪法。关于中央和地方的权力划分，宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”怎样才算“充分发挥地方的主动性、积极性”，并无其他标准。因此，将原授予地方的部分权力收上去，并不违背宪法。反方：垂直管理违反宪法徐正秀（辽宁东港）：笔者认为行政机关垂直管理是变相的违宪现象，应予制止。理由有三：其一，这些行政机关原本就是地方政府不可或缺的组成部门，这也是我国行政区划中“条块结合”管理模式的基点。如果每个政府组成部门都因为其有油水而成为上级主管部门争夺的对象，势必会导致基层地方政府名存实亡。其二，这些行政机关一旦脱离了地方政府的管辖，其人、财、物均不再受制于地方，将会使地方人大对行政机关的选举、任免管理权限和立法监督因失去所指向的对象而处于尴尬境地，从而使宪法所规定的地方人大是地方的国家权力机关的规定形同虚设。其三，已经或者即将垂直管理的行政机关因其人、财、物均统归上级主管部门，而必然使得其短期计划和长远规划与地方政府的相应动作难以同步，甚至相互掣肘，对地方经济的发展不利。马超张典斌（重庆梁平）：地方行政机关垂直管理与现行宪法精神相违背，削弱了人大的权力。首先，所谓实行垂直管理，主要是在人事权和财务权上垂直管理，这就意味着地方人大失去了对这些地方行政机关直接的人事任命和罢免权，这是对宪法上地方行政机关由“地方人大产生”、“对地方人大负责”规定的一种“轻视”，是对地方人大权力的变相削弱。其次，实行垂直管理后，尽管当地人大（主要指县级）依然可以对这些机关实施监督（如对一段时间的工作进行评议），但由于失去了对这部分地方行政机关行政负责人的任免权，其监督难免显得无力。最后，在目前的现实情况下，当地人大也应积极行使职能，对已经实行垂直管理的行政机关开展正常的工作监督，发现严重违法、违纪情形时，可依法向上级人大提出建议，对上述行政机关的负责人采取组织措施。