我国政府通过哪些法律手段来维护公***利益

●“无直接利益冲突”的三种类型

这类事件大体上可分为三种:一是事件的直接导火索并不是什么大事，有的甚至只是口角之争，直接相关者双方都是群众，且人数很少，却导致成大规模群体性事件，甚至是恶性事件；二是政府工作人员与少数群众发生冲突，但与事件无关的围观者却起哄、甚至直接卷入到事件过程中；三是在以互联网为主要平台的公民社会的论坛中，人们对一些自己并不完全了解真相的事件，形成舆论上的“一边倒”氛围，成为以语言抨击为特征的“群体性事件”。这些事件的大多数参与者，原本就不是因个人利益而参与，因此解决起来难度更大。

●出现“无直接利益冲突”的原因是什么

在一定意义上可以说，“无直接利益冲突”折射出某种社会情绪或社会心理。比如，某地外来私营企业主殴打学生引发的群体性事件，反映的是当下社会分化中人们对某些阶层的不满，而处理过程中人们又认为政府偏袒强势一方。在互联网上，千夫所指的也往往是强势的一方，又往往认为政府的处理方式、处理结果对其有利。这种社会情绪或社会心理与下述原因有关:第一，当下社会结构复杂化，多元利益群体并存，社会价值观多元，导致人们心理、特别是不同群体不同阶层之间心理隔阂增大，社会互信程度降低。第二，公***权力机关在平日的作为有可圈可点之处，尤其是有的地方、有的部门的工作人员，没有关系不办事，没有好处不办事，官僚主义形式主义严重，在群众中口碑不佳，久而久之，群众形成不满心理甚至逆反心理，一旦有某事发生，极易成为导火索，宣泄积压已久的情绪。第三，事件参与者除少数人确系故意趁火打劫外，大多数人都是抱着“伸张正义”、“打抱不平”的心态参与其中，即认为事情处理不公正，为其鸣不平。这在互联网中是最为明显的。而在所有的事件背后，又可以看到人们对政府的信任度下降。

概括地讲，不同阶层与利益群体之间、民众与公***权力机关之间，在一定程度上缺少良性互动，成为“无直接利益冲突”的重要原因之一。这对构建和谐社会来说，是必须解决的重要问题。

●应采取哪些措施来化解“无直接利益冲突”

解决上述问题需多方位思考。第一，需要有多渠道利益诉求表达机制。社会各个阶层、不同利益群体相互了解，增进互信，是减少“无直接利益冲突”的关键一环，而彼此沟通的起点在于有多渠道利益表达机制。社会转型是一个复杂过程，人们的利益诉求、情绪宣泄，只有通过一定渠道表达出来，才能缓解人们的心理积怨，缓冲社会情绪。在表达渠道中，可以有党和政府主导的、体制内系统层层下达、层层反馈的形式，也可以有社会民间组织的表达，还可以有互联网等渠道的表达。第二，建立广泛的社会对话协商机制。仅有利益表达而无对话并不足以构成互动，所以对话协商就是必要的。对话协商的主体可以是群众与党、群众与政府，也可以是群众与群众。但一般来说群众不可能自发地对话与协商，党和政府可以组织其对话。对话协商机制同样可以是多种渠道多种方式的，比如，正式制度中的某些会议、调研；非正式制度中的沟通、谈话；各种群团组织、社会自治组织的相互沟通；有关部门的多种方式的信息反馈与协调等等。社会对话协商机制也是维系社会和谐的重要一环。党的组织在这种对话协商中大有可为。第三，进一步深化政治体制改革，按照科学执政、民主执政、依法执政的精神，建立高效、透明、责任、服务型政府，改善政府的治理模式，清除腐败，改进工作作风，使执政党和政府树立起以人为本、为人民服务的形象，大幅度提高群众对政府的心理认同度。这是获得群众与政府互信的重要基础。第四，建设法制社会。从“无直接利益冲突”来看，大多数人是出于一种义愤而参与事件的，但情绪的义愤往往冲破法制的界限，表明人们的公民意识并不成熟。公民意识意味着作为个体的公民，享有公民权利，有强烈的自我意识，人权意识，承担由公民权利引发的责任与义务，为自己的行为负责，遵守法律，以维护法制为己任。这种公民意识既是教育的结果，同时也是在法制建设的实践中磨练出来的。因此，建设一个法制社会既是防止群体性事件的需要，也是和谐社会之必需。

界定公***利益有赖于程序和司法智慧

公***利益和经营性、商业性利益难于界清，现实中导致了对公***利益的稀释

时评

本报评论员秦旭东

近日《物权法》草案第六次提交人大常委会审议。本次审议当中，一个焦点依然是关于公***利益的界定和征收补偿问题。草案五审稿规定，为了公***利益的需要，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋和其他不动产，并规定，征收要给与“合理补偿”。六审草案更进一步在“为了公***利益的需要”之后，加上“依照法律规定的权限和程序”的严格限制，并增加了一条重申中国严格的土地保护政策，同时对补偿的具体项目做了列举。

然而，各界仍希望通过条文明确界定“公***利益”。这种呼声的现实必要性在于，我国现行宪法和土地管理法等都规定，出于公***利益之需国家可行征收、征用，但这些法律均未明确界定“公***利益”，而现实之中借公益之名侵犯私人财产权的状况仍然存在，因此法律应该明确划定边界。

但是，划界确非易事。立法机关也做过努力，但认为问题复杂，明文规定不切实际。不过，对于如何界定公***利益，权威的民法专家和宪法、行政法专家都曾提出过明确方案，前者如社科院梁慧星教授，后者如北大姜明安教授。梁慧星认为此处的公***利益必须是全体社会成员都可直接享受的利益，如公***设施、国防、环保等，而像经济开发区、城市改造、商品房开发等属于间接利益的则不在此列。姜明安则提出可以借鉴日本、韩国和我国台湾地区等的做法，通过列举加概括的方法来界定。这种立法技术在我国行政诉讼法中已有应用———通过列举可列举的，再设一兜底条款作概括性规定，加上排除性规定，解决了行政诉讼受案范围的问题。

这些方案在法理上可行，到实际当中却面临障碍。这里涉及两个“中国国情”的背景。首先，由当下的土地制度决定，我国的建设用地必须使用国有土地，集体土地不能直接入市，这样，无论城市基础设施、国家公***工程，还是工业用地和商业用地，都是走征收土地这一个“口子”，出于完全公***利益的利用和涉及经营性、商业性的利用难于界清，这导致了对公***利益的“稀释”。第二个背景是，现行制度尚未解决集体所有权中所有者缺位的问题。集体财产管理中，一些受托者———基层政权和社区、乡村自治组织的负责人往往容易被外来利益“俘获”，损害集体成员的利益，比如低价出让集体土地。

实际上，物权法制定当中界定公***利益的难题，解决之道首先在于政府角色的明确界定。政府应该立足于公***服务的本分，避免和商业利益纠缠。另外是要保障农民对土地利用的参与权和决定权，除了涉及纯粹的公***利益(比如依现行法律无偿划拨而非有偿受让的用地)之外，所有用地由交易双方谈判，通过市场化方式发现土地价格，而政府则作为程序的控制者和公益守护者。

从更高层面看，对公***利益的界定，想在立法层次就“毕其功于一役”也不切实际。在政府之前，有立法机关制定的规则，在政府之后，有法院对纠纷的裁断。首先，应该争取通过立法尽可能明确其涵义和范围，使之具体化，而政府在执法当中则依据法定的程序，就具体个案的情形作出决断。这中间既有执法者的自由裁量权，也有正当程序的制约控制和听证、相对人意见表达等方面的制衡。

更核心的还在于之后的司法审查。相对人享有诉权，如对政府的界定有疑义或异议，则可诉诸司法作出终局裁决。这种审查一般至少要考量两个原则。一个是利益衡量原则，依宪法确定的价值序列，征收(征用)只有在价值优越的情形才为适当。另一方面，涉及位阶相同的权利，则要适用比例原则，征收(征用)所得之益要大于所致之害，要选择对相对人损害小的方式方法。

因此，界定公***利益，功夫在立法之外，还有赖于程序控制的作用和司法智慧的发挥。反观现实，诸多地方的法院将征地、拆迁等纠纷拒之门外。而法院这种主动回避背后的缘由，值得深思。