如何有效的保障食品安全的法律对策

近年来，食品安全问题频发，屡屡成为社会关注的热点。此前，国家食品药品监督管理总局法制司司长徐景和曾公开表示，今年内将对实施四年之久的　《食品安全法》进行修订。

此次修订能否给食品安全问题的破解带来契机？修订可能涉及哪些内容？法学界专业人士又对此有何建议？

公众对《食品安全法》的修改寄予厚望。2009年6月1日实施的《食品安全法》之所以需要进行修改，原因有二：一是国务院机构改革和职能转变方案的推进；　二是为了增强食品安全监管的科学性和有效性，提高食品安全水平。食品安全监管体制改革方案与我国现行《食品安全法》中关于食品安全监管机构的设置不一致。不断发生的食品安全事故，也对《食品安全法》的修订提出了强烈的愿望。但是，如何修改《食品安全法》，则见仁见智。我们认为，修改《食品安全法》首先要定位食品安全法的核心功能，然后围绕该功能进行修改，才能达到公众预期的目的。

《食品安全法》应有自己的定位

法律最核心的功能是调整社会利益关系，不同领域的社会关系，由不同的法律进行调整。《食品安全法》　也应有其功能定位，那么《食品安全法》　拟调整哪些领域的社会利益关系呢？

从《食品安全法》第1条“为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法”的规定，我们可以看出它所要调整的是涉及食品安全领域的社会利益关系。然而，我们当前所面临的食品安全问题，至少涉及到自然环境、食品安全标准、食品生产经营者的诚信、政府监管等方面的因素。食品中有毒有害物质残留及污染物与水、草、空气、土壤等这些自然环境污染有直接的关系；　食品安全标准是否完善、是否科学合理，是影响食品安全的重大因素；　媒体揭露的大量食品安全事件与食品生产经营者的诚信缺失有重大的关系；“黑作坊”“黑工厂”“黑市场”“黑窝点”的存在，足以说明加强政府监管的空间仍然非常大。那么，基于食品安全问题涉及领域的广度考察，我国现行的《食品安全法》的功能是否应定位于调整所有涉及上述这些既包括公***领域、又包含私人领域的各种社会利益关系？我们的答案是否定的。

没必要调整所有社会关系

《食品安全法》　第2条第2款规定，“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民***和国农产品质量安全法》　的规定”。另外，我国的《渔业法》、《畜牧法》、《环境保护法》　等法律规范同时也涉及到保障食品安全方面的利益关系。这些与保障食品安全有关的专门规范都有自身调整的社会关系。如果在《食品安全法》中规范了其他部门法律可以专门规范的内容，既浪费了立法资源，也会使各部门法之间产生混乱。

例如食品标准的科学性、合理性问题，既涉及科学技术水平、传统消费习惯、社会发展水平，同时政府的态度对食品标准水平的高低也有直接的关系。在诸多因素影响下的食品安全标准问题，《食品安全法》是否需要规范、如何进行规范等等都是需要慎重考虑的。否则不但达不到保障食品安全的目的，反而有可能成为违法者的挡箭牌。同样，《食品安全法》第四章关于“食品生产经营”***有30条规定，是否有必要就生产经营的具体方式方法进行规范，也是值得讨论的。

修改《食品安全法》的几点建议

我们建议《食品安全法》的修改应以“管人为主、管事为辅”。即以规范有关保障食品安全的各主体之间的权利义务为主要内容。

（一）明确政府监管机构的权利义务。从国务院机构改革方案来看，设立了国家食品药品监督管理总局，变“九龙治水”为“一龙治水”。但是，保障食品安全的政府部门，至少仍然涉及到农业部门、卫生部门、环境保护部门、工商部门、公安部门等。如农业部仍然负责农产品的质量安全问题；　食品标准仍然由卫生部制订；生态环境污染由环保部门负责；食品生产经营企业由工商部门颁发执照；涉及食品犯罪案件由公安机关查处等等。因此，理顺监管体制是修改《食品安全法》的一个重要的核心内容。如何整合资源，明确各个部门的权利义务应放在《食品安全法》修改中的重中之重。“一龙治水”的监管体制如何与其他相关部门实现密切配合，消除合作部门间的监管缝隙与盲区，形成一种快捷高效的执法监管合作机制，需要明确规范各个部门之间的权利义务关系，包括政府监管部门工作人员的权利义务。在立法上避免“缺位”、“越位”、“不到位”的法律漏洞。

（二）明确社会中介机构的权利义务。保障食品安全应该发挥社会中介机构（包括行业协会）的作用。社会中介机构在化解社会矛盾、提高社会管理效率、构建和谐社会等方面已经发挥了积极的作用。在保障食品安全方面，要提倡发挥社会中介机构的积极作用。特别是涉及食品安全的风险检测、风险评估、质量检测、等级评估、质量认证等方面，“可以由社会完成的应尽量交给社会，而没有必要由政府部门承包”。虽然我国《食品安全法》中已经提到了要发挥社会中介机构的作用，但是如何真正发挥中介机构的作用，对提供中介服务机构的准入条件、权利义务、责任追究机制等等都没有明确规定。因此，规范与食品安全有关的中介机构的权利义务规范，应成为《食品安全法》修改的重要内容之一。

（三）加强监管部门的能力建设和制度建设。提供可操作的能力建设方案应成为《食品安全法》修改中的重要内容。食品安全监管涉及技术性规范和伦理性规范，需要进行法律层面和科学技术层面的评价，这对执法人员的专业水平提出了特殊要求。同时，我国食品监管力量总体上仍然非常薄弱，日常监管压力非常大，监管技术手段和依据也非常欠缺。例如食品安全监管人员是否可以“晨袭”食品生产经营场所，是否有权扣押问题食品，都不明确。正如国家药典委副秘书长刘沛所说，实践中，部门各自手段比较多，但合力不够。如行政处罚和刑事处罚的有效衔接问题，因为证据的标准不同，食药监局内部的安监司搜集的证据，在稽查局看来不合格；稽查局送到公安部门的证据，依然不合适，由此带来的问题，丧失了有效监督的时间。另外，食品安全监管的相应制度建设也应不断完善，如食品安全的预警机制、食品安全风险信息发布机制等都需要得到立法上的明定。再有对网售网购食品等新的流通模式的监管，也需要填补现行《食品安全法》中的空白。

（四）明确食品生产经营者的权利义务。从事食品生产经营活动是否有资格方面的要求？虽然从卫生的角度，相关规定中已经对食品从业人员做出了特别的要求。但是，对食品生产经营者（老板）的资格要求，现行立法中没有明确规定。《食品安全法》第四章规定了“食品生产经营”，但是，食品如何生产经营，特别是涉及传统工艺、民族特色的食品制作，很难形成统一的生产经营模式，法律规范的实际操作性比较差。因此，我们建议将“食品生产经营”修改为“食品生产经营者”，规范食品生产经营者的权利义务。“食品安全问题大如天”，谁可以从事食品生产经营应该有个基本的资格要求。同样涉及国计民生、社会公***利益的一些行业，有些已经制订了行业准入资格标准，例如从事“百年大计”的建筑行业，就设立了“建造师资格”、“建设工程项目经理资格”的入门考核制度；具有广泛社会影响度的金融、保险行业也设立了“金融保险高级管理人员资格”的入门资格考核制度、保险代理人资格、保险公估员资格等入门资格考核制度。除了市场准入方面的规范外，对食品生产经营者在市场活动中的社会诚信方面，能否建立专门的诚信记录制度？在我国尚不具备全面开展公众诚信记录制度的条件下，是否可以通过立法率先在食品行业建立诚信体系。同时明确背信者取消从事食品生产经营资格制度。引导社会形成“从事食品生产经营者应当讲诚信的，不讲诚信者是进不了这个行业的”的***识。另外，完善食品召回制度、食品生产经营者的第一责任人制度的确立，也应成为《食品安全法》修改的内容。

（五）提高消费者的食品消费意识。在食品安全问题上消费者处于“弱势”地位。特别是当商业利益与消费者利益发生冲突时，消费者往往感到没有办法保护、维护自己的合法权益。例如消费者的有奖举报制度，很多地方都称建立了奖励基金，但领奖的却很少。《食品安全法》修改时，既可将“有奖举报”制度写进法律，并具体明确这一制度的操作规范。另外，还应当通过立法来提高消费者的食品消费意识，在促进消费者成熟方面做出法律上的引导。

在过去的四年中，《食品安全法》对保护消费者权益、规范食品安全标准、规范食品生产经营者的经营行为、明确政府监管体制、监管制度、明确违法者责任等多方面都起到了一定的积极作用，但是仍然有进一步完善的空间。正值《食品安全法》修改之际，我们希望在确立《食品安全法》功能的前提下，从立法的系统性、科学合理性、效率性等角度，从前述的几个方面着力进行修改。