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招标实务知识与政府采购案例分析
2006年12月25日
一、 概述
采购项目：XX省教学用计算机采购。
采购机关：XX学校。
采购方式：公开招标。
招标机构：XX省机电设备招标局。
开标日期：1998年4月28日。
投标人数量：3家。
中标人数量：2家。
合同签订时间：不详。
合同签订方式：招标结束后由用户与中标人签订合同。
这是一项在我国政府采购试点初期进行的政府采购项目，无论在当地还是全国都是比较早的，当时有关招标和政府采购的法律、规章如《中华人民***和国招标投标法》（简称《招标投标法》，下同）、《政府采购管理暂行办法》（简称《暂行办法》，下同）、《政府采购招标投标管理暂行办法》（简称《招标投标管理暂行办法》，下同）和《政府采购合同监督暂行办法》（简称《合同监督暂行办法》，下同）等还没有出台，采购单位认识到自己缺乏招标工作经验，对项目进行了委托招标采购，这对刚刚起步的政府采购工作是合适的，使采购达到了规范支出管理、节省资金的目的。正因为该项目采购开展时间较早，其规范性与现行政府采购的有关规定相比是有差距的，需要在以后的工作中进一步完善。
二、 政府采购预算（计划）
《暂行办法》第七条关于财政部的职责规定中的第九款明确“编制中央采购机关年度政府采购预算”，相应的地方财政部门负责编制地方采购机关年度采购预算。采购预算是确定评标价最重要的参考标准，从严格意义上讲，采购预算应是招标的底价，如果采购预算与评标价之间出现了较大的偏离，则说明采购预算在编制过程中对采购活动的有关因素缺乏全面、准确的评估，需要改进预算编制方法。目前，我国的预算编制方法还是粗放型的，缺乏详细、明确的标准，因而，采购预算通常是高于评标价的。当前，我国正在进行细化预算的改革尝试，积极推行部门预算。当然细化预算编制有一个过程，在我国预算评估体系还未建立之前，为了提高预算编制的质量，减少采购预算与评标之间的偏差，根据我们现有的认识水平和实践的可行性，在编制采购预算时，可以采取下列方法：第一，询价。通过货比三家确定采购项目的平均价格；第二，积累经验。向招标机构或曾购买同类物品的用户了解其实际购买价格；第三，请行业协会或专家论证。这种方法主要适用于编制大型复杂或新产品项目的预算。
此项教学用计算机采购的资金来源案例中未予说明，单项采购预算是如何确定的也未说明。
三、 采购程序
（一） 招标委托
本项目属委托招标代理机构招标，采购单位向代理机构出具了委托招标函。
点评：采购单位委托一家有一定招标经验的中介机构组织招标，有利于借助他们的经验和优势，保证政府采购招标的效果。但委托中未明确采购单位和代理机构双方各自的责任和义务，也未确定定标程序等关键内容，委托方与受托方之间的法律关系不明确，发生纠纷时，容易出现责权不清等问题，这方面应引起采购机关的注意。
（二） 招标文件
招标文件由招标邀请函、招标设备技术规范、投标人须知、投标书格式和经济合同条款等五部分组成，每个部分都有较详尽的内容。
点评：
（1）招标文件的五个组成部分符合国内外通行的招标文件基本内容，文字表述较清楚，采购的目的、对投标人的要求、投标文件的格式和合同条款较明确。这些内容对招标的规范化起到保障作用。
（2）一些用词不够准确，需要加以改进。如：第一部分的“招标邀请”应为“投标邀请”；在一个文本中“招标文件”和“标书”、“投标文件”和“投标书”混用等。
（3）招标文件发出至投标截止时间只有5天，间隔过短，不利于形成充分的竞争。其弊端至少有三：其一，投标人没有充分的时间编制投标文件，投标方案未经周密考虑，将给评标和中标后签订合同留下很多隐患；其二，限制了一些相距较远又有实力的潜在投标人参与竞争，直接影响采购效果；其三，容易引起地区保护的非议。此外这种做法也不符合国家有关规定，虽然招标时财政部有关规定尚未出台，但国家有关文件都有明确的规定，如国家经贸委1996年第1号令明确规定的期限一般不少于30天。
（4）售招标文件、招标、开标地点的描述应准确。投标邀请中称地点为XX机电设备招标局，招标局是一个机构的名称，不是投标地点。因此，应注明XX招标局XXXX会议室，这个问题看似并不重要，但它可以一举多得，一是使文件更加准确，二是方便了投标人，三是避免解释，提高了工作效率。
（5）有些设备要求值得推敲。如，设备要求中的一条是“每15台计算机中两台配16倍速光驱”，但从“配机地点、数量”中看，一些地方的配机数量为10台或20台，投标人又应提供几台配光驱的机器呢？如果在配机数量中再明确要求提供几台配光驱的机器，似更严密些。编制一份严谨的招标文件，是避免招标失误、保证招标质量的重要环节。
（三） 其他程序
由于原始资料中只有一个厂商的投标文件，及两个厂商的中标通知书和一个厂商的落标的招标结果通知，无其他资料。因此，对招标方式、投标情况、开标仪式、评标结果、签订合同情况和履约验收等方面无法评述。
四、 政府采购管理
根据《暂行办法》的规定，财政部门负责政府采购的管理和监督工作，通过管理和监督，使政府采购应遵循的公开、公平、公正、效益及维护公***利益的原则落到实处。财政部门对政府采购的监督包括内部监督及政府采购管理机关对采购活动的监督。内部监督的表现方式之一，就是要求将政府采购的管理机关和采购机关分离，管理机关不参与和干涉政府采购中的具体商业活动。这一要求与《合同法》的精神是一致的，即采购机关和供应商属于平等主体，管理机关为监督主体活动的“裁判”。政府采购管理机关对采购活动的监督，不是全过程参与，而是通过一定的方式抓住重点环节，掌握采购活动的动态和进展。根据现行有关规定，政府采购管理机关监督政府采购活动的主要环节及方式有：
1． 委托采购代理机构
《招标投标程序暂行办法》第二条规定：“招标人委托政府采购业务代理机构（以下简称代理机构）招标的，招标人应与代理机构签订委托协议，并报同级政府采购管理机关备案。”
2． 招标通告的发布
《招标投标暂行办法》第三条规定：“采用公开招标方式的，招标人（或者代理机构，下同）必须在《中国财经报》上发布招标公告，同时也可在省级以上政府采购主管机构指定的其他报刊和信息网络上发布。”
3． 开标
《招标投标暂行办法》第二十一条规定：“开标由招标人主持，在公证机关的监督下进行。招标人、所有投标人、评标委员会成员和政府采购管理机关等有关部门的代表参加开标大会”
4． 全部废标
《招标投标暂行办法》第二十四条第二款规定：“全部投标报价均超出标的或预算时，评标委员会有权决定全部废标或要求全部投标人重新报价，并报政府采购管理机关备案。”
5． 中标人
《招标投标暂行办法》第二十五条五款规定：“中标人的情况应报政府采购管理机关备案。”
6． 招标投标情况
《招标投标暂行办法》第二十五条第九款规定：“招标人应当自确定中标人之日起15天内，向政府采购管理机关提交招标投标情况的书面报告。……”
7． 投标文件保存
《招标投标暂行办法》第二十五条第十款规定：“所有投标文件的正本由招标人妥善保管，政府采购管理机关可随时抽查。”
《合同监督暂行办法》对政府采购合同的订立、变更、供应商违约、合同验收、付款以及合同履行后的监督管理都作出了明确规定。其中，第三条规定：“政府采购合同订立后7日内，采购机关应当将合同附本报政府采购管理机关备案。”第八条第二款规定：“政府采购合同的质量验收，原则上应由第三方负责。”第三款规定：“政府采购管理机关不得参加合同履行验收工作。”第九条规定：“采购机关依照合同约定需要向供应商付款的，应当向政府采购管理机关报送下列文件，以备审查。……”
关于投诉。《暂行办法》和第七条（十）规定：“处理中央政府采购中的投诉事项；”第四十一条规定：“政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害，可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉之日起30日作出处理。”
需要特别说明的是，在政府采购管理机关对采购活动进行监督时，通常是实行备案制，而在国际上如世界银行一般是采取审批制。我国实行备案制的主要原因，是考虑到我国的政府采购工作还处于起步阶段，各级政府采购管理机关都缺乏审批的经验。一旦条件成熟，我国很可能也要实行审批制。
按上述有关规定来衡量，这项教学用计算机招标采购项目，在政府采购管理方面存在以下问题：
1． 财政部门没有参与对采购活动的监督工作
虽然当时并未明确财政部门为政府采购的管理机关，但财政部门作为公***资金分配和管理的职能机构，对支出资金的使用情况进行监督是其应有的职责。
2． 资料不完整
作为一个完整的案例，这项招标缺少的资料较多，如采购合同、中标商的投标书、开标和唱标记录，以及评标报告等，从中看不出中标商是如何确定的，是否有违反规定的现象。
3． 未说明招标公告在何媒体上发布
通常情况下，招标公告应在全国性报刊如《中国财经报》发布。
4． 未说明货物验收方式
资料中未说明由谁对货物进行验收。为保证货物质量和采购工作的公正性，应由第三方进行验收。
5． 未说明拨款方式
货款是由财政部门直接支付还是由采购单位支付在资料中没有说明。按照《暂行办法》和《合同监督暂行办法》的规定，规范的做法应该是政府采购管理机关依据采购机关提交的有关申请拨款的文件办理政府采购资金的拨款手续。
案例一：先斩后奏
某化学公司为了扩大生产，想在某地区内建造一新厂房，于是向有关部门申请办理各项审批手续。为了赶工期，在各项审批未批准前，该公司对新厂房的建设进行了招标。公司请了代理公司编制招标文件，发布招标公告。有6家单位看了招标文件后，决定参与投标。于是潜在投标人在踏勘了现场后，认真地制作了标书。在投标的当日，6家潜在投标人按时来到了投标地点，却被化学公司的工作人员告知，由于该项目的审批未批准，故本次招标取消。原来新厂房的厂址临近市区，由于污染问题，市政府不批准在该地区建立化工厂。
标准对策：
为了保证招标项目的合法性，招投标可信度评价标准对招标项目的审批手续给予了充分的重视，标准规定应在招标公告中即应明确实施招标项目需履行哪些审批手续、哪些手续已经获得了批准、是由谁批准的以及什么时候批准的，从审批结果、审批主体是否适格、是否按规定期限进行审批等各个角度对招标项目的合法性提出了具体要求。
案例二：度身招标
某大型国营煤矿对修建职工宿舍进行招标，其内部已经选定了几家以前曾经在本单位做过工程的关系较好的施工单位进行投标，于是在招标公告中其公布参加投标的条件中有一条：曾经在本煤矿有过工程业绩。最后，除了已经确定的那几家施工单位，其他施工单位均无法参加投标。
标准对策：
标准规定资格条件的设置应当具有针对性，即针对招标项目实施的需求而制定；应当具有必要性，即这些资格条件应当是实施招标项目必须具备的条件。
标准根据目前相关法律法规对资格审查程序规定相对缺乏的情况，参照评标程序的有关规定要求招标人应设置严谨的资格审查程序，以保障资格审查过程中的公平与公正。
案例三：倾向招标
据某知情人士透露，一家国有企业在办公楼项目招标时，在招标开始前就内定了一个关系比较好的单位作为中标单位，但通过公开招标竞争的方式并不能保证其中标。于是，作为该项目评标委员会主任委员的该国有企业的一位副总在评标过程中介绍各家投标单位情况时，介绍其他投标单位时这位副总只是简单介绍一下，而在介绍那家内定的中标单位时说，这家投标单位曾经跟我们合作过，在工程管理和人员配备上比较合适，各方面跟我们都配合得很好，对这方面招标人是非常看重的，请评委充分考虑。最后评标结果出来时，这位副总所重点提到的那家单位是中标单位。
标准对策：
这个案例所体现的问题主要集中在评标环节，即评标过程中如何避免领导指示、少数人主导的问题，这些问题的一个核心在于评委的独立性以及公正性如何得到保障，招投标可信度评价标准对此分为三个大部分进行规范，一是评标主体的组建，标准力图通过评标主体组建过程中的充分随机性保证评标主体的无利害性；二是评标机制的健全，评标主体的权利、义务不明确是领导指示、少数意见主导评标结果的潜在原因之一，试想，评委的权利足够的充分、评委的责任足够的明确，评委在自己下笔时总要多些顾忌；三是评标程序的合理设置。
案例四：隐性公告
某招标项目属于大型基础设施，关系到社会公***利益，根据《中华人民***和国招标投标法》必须进行招标。因某种原因，该项目的招标人希望A单位中标。但如果通过正常途径进行招标，招标人无法掌控招标的结果，于是招标人利用了公告发布这一环节：招标人将招标公告只发布在了某一发行量不大的不知名的地方报纸上。结果只有少数几家单位来投标，除了A单位，其他两家投标单位的实力比较弱。在评标的时候，评委推荐A单位中标，招标人如愿以偿地让自己事先内定的A单位中标。
标准对策：
基于招标活动应有的公开性，标准评价内容的第一项规定即为招标公告的公开方式评价，即审查招标公告的公开方式是否能够达到相应的公开要求，能否为招标活动的充分竞争提供基本的信息公开基础。如果招标公告的公开方式不能满足标准的要求，其评定等级将被直接限定在不可信级别。
案例五：借鸡生蛋
林某自己有一个建筑企业，人员、设备、施工技术等方面实力均比较欠缺。沈某是一个大型建筑企业的老总，该企业在行业内的知名度很高。林某和沈某是高中同学，关系甚密。一次，某单位为修建办公大楼招标，公告中公布的该工程投标单位的资质条件、公司业绩等要求，林某的公司均不能满足。于是林某找到沈某，请沈某的公司前去投标，中标后由林某的公司实施该工程，由林某的公司付给沈某的公司一笔“感谢费”。结果沈某的公司成为该工程的中标单位，但实际是林某的公司在修建该工程。最终因林某公司的承建能力问题导致工程质量不合法，工期延误。
标准对策：
这个案例反映了目前招标与合同履行断裂的现状，所以招投标可信度评价标准是从合同履行的角度对这些问题进行规范，标准要求在招标中对于合同条款进行完备而周全的规定，严格约束合同变更行为，保证履行的合同是招标招出来的合同！
案例六：排斥投标
某企业为扩建厂房进行招标，但其只想让几个关系好的施工单位来参加投标，于是该企业在资格预审时对所有报名的单位进行评分。由于资格预审的程序、评审方式不公开，又是采用打分的方式进行，个人操作的空间很大，最后该企业只让跟自己关系好的几个施工单位通过了资格预审。
标准对策：
量身定做招标规则在资格审查中表现得最为明显。针对这一问题，标准规定资格条件的设置应当具有针对性，即针对招标项目实施的需求而制定；应当具有必要性，即这些资格条件应当是实施招标和必须具备的条件。对于招标人基于招标项目需要而对潜在投标人应具备的招标资格进行限制的，因其确定具有较强的主观判断性质，可能会故意或过失的形成对潜在投标人的歧视条款，所以招标人必须公布理由。
案例七：请人陪标
某房地产公司对某房建工程进行招标。招标公告发布之后，某建筑公司与该房地产公司进行私下交易，最后房地产公司决定将此工程给这家建筑公司。为了减小竞争，由房地产公司出面邀请了几家私交比较好的施工单位前来投标，并事先将中标意向透露给这几家参与投标的单位，暗示这几家施工单位投标书制作的马虎一些。后来在投标的时候，被邀请的几家单位和某建筑公司一起投标，但是由于邀请的几家单位的投标人未经认真制作，报价都比较高，最后评委推荐某建筑公司为中标候选人。某建筑公司如愿承包了此项工程。
标准对策：
这个案例是俗称的“围标”，其操作之所以能够成功，归根结底是竞争参与人均是来围标的，如果说这个案例中看到招标公告后来参与竞争的不限于围标的这几家单位，那么结果也就不是这些围标人员所能操控的，所以招投标可信度评价标准是将这一问题作了如下理解：招标公告公开方式是否足以在一个较大范围内产生竞争；其公开的信息是否充分体现了项目的竞争的价值以引起充分竞争。在一个充分竞争的市场环境里，有价值的招标项目进入交易市场后，参与竞争人实质上是处于不可确定的状态，而这种不可确定的状态恰恰是围标的天敌。
案例八：张冠李戴
据建筑公司知情人士透露：某市进行市政道路招标，其公司参与了投标。其公司在该市从事过此种工程，并且与该市合作得非常愉快。故此工程，该市仍然希望该公司中标。但是评标的结果，其公司名列第三名。由于业主的评标办法没有在招标文件中公布，于是业主更改评标办法后，又重新将评标的评委组织起来，再次进行评议，最终使得其公司中标。
标准对策：
评标标准直接影响评标结果，招投标可信度标准对于评标标准给予了充分的重视，标准首先要求评标标准应详尽规定所有评标因素及各评标因素的评审方法（如是否为影响投标文件有效性、如为定量性评审因素其分值权重等），并且要求评标标准应在招标文件中完全公开，在一致性评价中则要求评标过程中不得对评标标准进行任何更改。
案例九：串通中标
某学校对学生宿舍楼进行招标。由于该学校与一家建筑公司有长期的业务往来，故此次仍然希望这家建筑公司中标。于是双方达成默契，在招标时，该学校要求该建筑公司在投标报价时尽量压低投标报价，以确保中标，在签合同时，再将工程款提高，果然在开标时，该公司的报价为最低价，经评委审议，最终推荐此公司为中标候选人。学校向该公司发中标通知书。在签合同前，该公司以材料涨价为由，将原投标报价提高了10％，结果提高后的工程造价高于开标时所有投标人的报价，与招标学校签订了施工合同。
标准对策：
招投标可信度评价标准要求在招标中对于合同条款进行完备而周全的规定，严格约束合同变更行为，保证履行的合同是招标招出的合同！
案例十：阴阳合同
某房地产公司通过招标选择建筑公司为其施工，该市所有招标均要求进市交易中心。为了应付市主管部门的检查，该房地产公司按照市招标办的程序及要求发招标公告、出售招标文件、投标开标、评标。在签订合同的时候，中标人暗中与房地产公司磋商，在利益的驱动下，房地产公司重新起草签订了一份新的合同，该份新合同提高了招投标文件中的价款。房地产公司清楚这样一份内容与招投标文件不同的合同在主管部门那里一定审核不过，于是招标人为了应付检查，又和中标人签订一份与投标文件内容不一致的合同，但是双方约定以私下签订的合同为准。
标准对策：
招投标可信度评价标准认为，招标的最终目的在于实现招标项目的最优采购，其含义自然包括合同履行阶段对招标所确定的合同的真实履行，招标所有程序设置的目的在于为招标项目选择一个最优的合同，所以标准一方面要求在招标规则制定中对合同条款进行严谨、周全的设定，另一方面要求对于合同变更条件进行严格的限制，根据标准一致性审查的要求，这些招标规则均应在合同履行阶段得到完全的履行，否则会对其评级结论带来不利结果。