清代救灾制度的具体法律措施

下分述之: 蠲免即为遇灾时免除钱粮赋税。这是清代救灾的重要措施。

清代灾蠲实行较早,早在顺治二年,免直隶霸州等八县水灾额赋。但蠲免的数量最初无定制,至顺治十年,才将全部额赋分作十分,按田亩受灾分数之程度酌减。以后各清帝相继增加灾免比例。康熙、乾隆时期常常普免各地钱粮,若于普免之年遇灾,可将因灾议蠲各州县延展至次年补行蠲免。

蠲免的具体做法是,凡遇蠲免钱粮,各州县查明应蠲应免数目,预期开单申缴藩司核实,然后发回刊刻填给各业户收执,仍照单开各款进行大张告示,以示遍行晓谕。为保证灾蠲的正常实施,在执行蠲免过程中,对官吏的违法犯罪行为进行严惩。如对灾地钱粮获准蠲免之旨未到而本年钱粮已征则应“准流抵次年应完正赋”的情况,官吏予以蒙混隐匿的,则“照侵盗钱粮律治罪”;对准予蠲免,应刊刻免单,按户付执的情况,若官吏奉蠲后不给免单,或给而不实,则要以“违旨计赃论罪”;康熙六年,还详定五条处分条例,凡违例者,“州县各官,俱以违旨侵欺论罪”,若上司不行稽查,则降级调用,若上司是察而不纠,则“照徇庇例议处”;此外还有罚俸、革职等惩处规定。蠲免是清代最为重要、最为常见的救灾措施之一。

与灾蠲相关的措施是缓征。缓征是将受灾程度略轻的地区的应征额赋暂缓征收。一般而言,成灾五分以上州县中之成熟地亩应征钱粮例准缓征,即延缓至次年启征。缓征与蠲免虽根本不同,但遇灾缓征,总可以略纾民力,也起到了事实上的救灾作用。 赈济是指用钱粮无偿救济灾民。

著有《救荒全法》的宋代董煟说:“救荒有赈济、赈粜、赈贷三者,名既不同,用各有体。”明代林希元则说:“救荒有三便:极贫民便赈米,次贫民便赈钱,稍贫民便赈贷。”虽然其说辞微展异,但对最贫之民行赈济则是一致的。

清代赈济的物质主要是米谷,若米谷不足可银米兼给或以米折银。赈济的形式主要有正赈、大赈、展赈、摘赈以及煮赈和工赈。正赈为地方凡遇水旱,不论成灾分数,不分极次贫民,即行概赈一月,又称急赈或普赈。大赈为凡成灾十分者,极贫在正赈外加赈四月,次贫则加赈三月,若地方连年灾歉,或灾出异常,须将极贫加赈五六个月至七八个月,次贫加赈三四个月至五六个月。展赈为大赈完毕后,灾民生计仍然艰难,或次年青黄不接之际灾民力不能支,可临时奏请再加赈济一至三月不等。摘赈为对应赈者在非常情况下灵活选择的一种应急赈济措施。

赈济的另一种形式是煮赈,也称粥赈,即施粥于灾民。清代煮赈以设厂为主,并规定领粥给签,男女分拨设栅相隔等,从而加强了粥厂的秩序,也消除了饥民争夺的积弊。清代施粥的对象主要是流徙灾民,当然也包括本地灾民。据说苏州城自雍正十一年以来,每至岁末,即煮赈一月。清代在广泛赈济的基础上辅以煮赈,为更多的灾民提供了就食条件。此外,工赈也是清代经常施行的一种赈济方式,即灾年由官府兴办工程,募灾民劳作,日给钱米。由于清代工赈兴办的大部分是农田水利建设方面的工程,使得工赈带有生产自救的性质。工赈既可使灾民免除饥馑,又能利用民力兴办工程,可以说是最为积极的救灾措施。

作为中国古代赈济发展的鼎盛时期,清代的赈济除了上述官方赈济之外,还存在着民间赈济。官方赈济又称为官赈,民间赈济则为义赈或社区赈济。所谓民间赈济是指由民间自设机构、自行向灾民散发救灾物质的方式。当然,这种民间赈济由于不受官方控制,从而游离于清代的法律之外,在此不作细述。 调粟即通过粮食调拨来救济灾民。

清代调粟,有移粟就民和移民就粟两种方式,两者的区别在于国家有无足够的粮食储备以及运输能力来拨粮救灾。清代中前期由于政治稳定,经济繁荣,交通发达,各省粮食储备相对充足,故调粟以移粟就民为主,很少采用移民就粟方式,即使偶尔行之,也要求外出觅食者“俟本处麦收有望,即可速回乡里”,事后即令停止。嘉庆年间,由于人口压力和灾荒日益严重,“恐借粜缓征,亦未能周普”,对移民就粟的限制逐渐放松,主要是允许直隶、山西、陕西、甘肃等地灾民移家觅食。就清代移粟就民方式而言,具体的操作方法有:一是截漕平粜,即截留相关省份相当数量的漕米(粮)以分发灾区平粜;二是采买,即责令灾区相邻省份买米,以运送灾区平粜;三是拨运,即由政府统一安排,将通仓之米发运灾区以减价出粜,或调他省之米救济灾区平粜。从上可见,清代调粟主要用于平粜,即平抑粮价,不致由于受灾而哄抬粮价,同时也减轻了灾后的粮荒现象。故此项措施,不仅对尚有余力的百姓大受其惠,对领到赈银买粮度日的极、次贫民来说,也是大有裨益。总之,清代调粟,从制度和理论层面上说,不仅临灾调拨,而且也根据各省粮食贮存情况预先调运,既有省内协济,又有跨省调运,可谓多头并举,数额巨大,济域广泛。 借贷是指由国家出借钱粮等物给灾民并于秋成缴还。

这是一项针对尚能维持生计,但又无力进行再生产的灾民而施行的救灾措施。据同治四年《户部则例》(卷84)及嘉庆《大清会典事例》(卷222)规定,具体而言,借贷的对象有三:一是受灾五分的贫民;二是蠲、赈后元气尚未完全恢复的灾民;三是青黄不接之际,缺乏子种、口粮的灾民。清代借贷有贷口粮、贷子种、贷耕牛等类。借贷的钱粮来源,一是常平仓、社仓仓谷;二是截漕之米;三是发库银出贷。如康熙六十年曾以截漕水米贷给直隶灾民,同年又拨解户部库银二十万两贷给陕西、甘肃灾民。出贷米谷之时,州县官必须按名面给,秋熟后按户缴还。若胥吏诈冒领给,致使追欠无着,据嘉庆《大清会典事例》(卷222)规定,胥吏应依法论处,逋欠之数由州县官名下追还,并论以失察之罪。这种措施如确实执行应该说对灾民恢复生产、促进自救具有较大作用。 除害主要指捕除蝗虫。

清代蝗灾严重,因此对捕除蝗虫非常重视。康熙为此曾著《捕蝗说》,对蝗虫生长规律与捕蝗方法有较多论述,地方官员也总结了大量捕蝗经验。据同治四年《户部则例》(卷84)所载督捕蝗蝻条例规定:凡直省滨临湖河低洼之处,须防蝻子化生。该督抚应严治所属,每年于二三月早为防范,尽力搜捕。一有蝻种萌动,即多拨兵役人夫,及时捕扑,或掘地取种,或于水涸草枯之时纵火焚烧,各该州县据实禀报,该督抚具奏。倘有意违背,不早捕除,以致蝻虫长翅飞腾,则一经发觉,重治其罪。如有飞蝗飞至,就要动员大批人力周密组织进行扑打。清代对捕蝗失职的官吏处罚极严。据嘉庆《大清会典事例》(卷88)规定:如州县官员遇蝗虫生发,不亲自前往尽力捕除,却借口是邻境飞来,推御责任者,革职查办。若该管道府不速催捕,降三级留任;布政使不行察访而不速催捕,降二级留任;督抚不行查访而不严饬催捕,降一级留任。若协捕官不尽力协捕,以致养成羽翼,为害禾稼者,应被革职查办。若各级地方官遇有蝗虫生发而不奏报者也要分别革职或降级留任。这种除害措施对预防虫灾,保护农业,提高抗灾能力带来了一定成效。 安辑指对遇灾流亡在外的灾民的安置。

由于灾民流亡在外,田地荒芜,影响国家赋税收入,而且流民若不能妥善安置,也易酿成事端,所以,跟历代政权一样,清政府十分重视对流民的安辑。清代安辑措施主要为收养流民和资送流民回籍。地方遇灾,政府便传谕督抚饬令各州县妥为收留、安顿外来的流民,赈给粮粥,并为之搭棚置屋居住;同时也劝谕富裕人家量力收养恤济,并视周济程度,赏以花红旗匾甚至赐以顶带,以示鼓励。另外,为保证春耕生产,至开春以后,则要将收养的外地流民资送回籍,即由政府按灾民人口大小发给盘费,送回本籍。这种对流外灾民的救济措施,从理论上说,对安定社会以及灾民重回故里以恢复生产有促进作用。 清代抚恤措施有多种。据嘉庆《大清会典事例》所列,清代抚恤有恤孤贫、养幼孤、收羁穷、安节孝、恤薄宦、矜罪囚、抚难夷、救灾等,但与救灾有关的抚恤主要是对一些突发性灾害如地震、海啸、山洪等造成的破坏予以救济的措施。其目的是安置灾民,使其尽快恢复,以能从事正常生产。

嘉庆《大清会典事例》(卷217)规定:“被灾之家,果系房屋冲塌无力修整,并房屋虽存实系饥寒切身者,均酌量赈恤安顿。如遇冰雹飓风等灾,其间果有极贫之民,亦准其一例赈恤。”但各省塌房修费及淹毙人口抚恤银两数目最初无定,各省各不相同。到了乾隆四十一年则对各省分别制定了抚恤标准,据同治四年《户部则例》(卷84)规定,大体上塌房修费瓦房每间一两五钱左右,草房八钱左右,淹毙人口每大口发银一两左右,小口减半。至于地震塌房及压毙人口也相应给予修费与抚恤银。可以说,这些抚恤措施如认真实行应对灾区灾民重建家园、恢复生长多少具有一定作用。