有哪些因素影响社会保险基金的投向
近年来，我国的社会保障制度改革虽取得了一些突破性进展，但面临的形势仍十分严峻。社会保障
问题引起了人们的普遍关注。应建立什么样的筹资模式、社会保障的城乡整合、农民工的保障、社会保障
资金的管理等都是人们讨论的热点。下面将有关观点加以综述。
一、我国社会保障制度的现状
1、目前我国社会保障制度面临三大挑战。从长期看，要解决人口老龄化造成的一系列社会经济问题
；从中期看，要减轻计划经济转向社会主义市场经济带来的巨大社会震动；在近期 ，要考虑如何根据宏
观经济形势波动适时调整各有关项目的收支水平，以保障经济的稳定增长。
2、保障范围覆盖不全。改革开放以后，我国的社会保障制度发生变化，社会保险资金开始转向社会
统筹，在体制上围绕着"一个中心，两个确保，三条保障线"具体运行，但当前的三条保障线还不能全部覆
盖城镇贫困范围。我国现有城镇贫困人口3100万以上，1999年享受社会保障的总人数不足300万，2000年
不足400万。在最低生活保障覆盖范围之外，传统的民政救济对象是"无劳动能力"的人，是为数较少的边
缘群体。而在体制转轨中，"有劳动能力"却失去工作机会的人，也已经陷入贫困的境地，他们的基本生活
也应得到保障。事实上，这部分人中的绝大多数既拿不到下岗职工基本生活费，又不能享受最低生活保障
待遇，他们约占城市"下岗"、"失业"、"待岗"总人数的70%以上。
3、农村社会保障亟待发展。有的人提出，同二元经济结构相适应，我国的社会保障体系也呈明显的
二元化特征：在城市，建立了面向企业劳动者的社会保险制度；在农村，则实行家庭保障与集体救助相结
合而以前者为主的保障制度，作为现代社会保障体系核心内容的社会保险，未在农村建立。有的人提出，
我国农村社会保障制度的建立已经与国际劳动组织的有关条约存在巨大差距。有的人提出，农村社会保障
发展滞后的根本原因是政府财政支出方面的失误。中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例
，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国只有10%左右，而这10%的投入也是绝大部分给了城镇
职工。
4、下岗失业人员的社会保障水平低下。我国城镇失业保险覆盖率极其低下，仅覆盖正式职工，并不
包括农村就业人员和城镇非职工人员。目前，国家用于失业保险金的经费占GDP的比重还很低。国家用于
下岗失业保险的经费包括两部分：一是发放下岗职工基本生活费，属于临时性财政支出，其中包括企业支
付的一部分费用；二是失业保险基金支出。二者合计占GDP的比重，1996年为0.16 %，1999年提高到0.51%
；二者合计占职工工资总额的比重1996年为1.21%，1999年为4.20%。
5、立法滞后。在我国，除1953年颁布的《劳动保险条例》可视为社会保障立法外，还没有第二部社
会保障法律。虽制定了规定和条例，但不能代替法律的作用。首先，规定和条例不具备法律的权威性，执
行起来有相当大的回旋余地。其次，有的规定或条例规定得较早，已不适应改革开放的需要。最后，有的
规定和办法具有明确的临时性，即权宜之计。这些都不利于我国社会保障制度的建立和健康发展。
二、应建立什么样的养老金筹资模式
我国社会养老保险制度十多年的改革，虽然在保险范围、筹资渠道、养老金发放办法等方面发生了
很大的变化，但筹资模式一直没有变化。尽管现行的养老保险制度设有个人帐户，但由于是空帐运行，所
以实质上仍属于现收现付式。对于这种制度，人们有不同的看法。
第一种观点，建立以基金制为主的养老保险体系，强化企业补充养老保险。持这种观点的人认为，
有人担心我国证券市场不发达，发展基金制的养老保险时机还不成熟，这种担心是不必要的。（1）养老
基金的积累有一个过程，刚开始能投资于证券市场的养老金总量是有限的，政府还有充分的时间完善证券
市场。（2）政府可以根据证券市场的发展状况逐步放松对养老金的投资限制。（3）改革之初可以通过合
资等方式引进国外基金管理的人才和经验，提高国内基金管理水平。为建立三支柱（第一支柱为基本养老
保险，第二支柱为企业补充养老保险，第三支柱为个人储蓄性养老保险）的养老保险体系，应降低基本养
老保险过高的替代率，通过税收优惠等措施强化企业补充保险，并实行企业和个人的强制缴费。基本保险
个人帐户不但要严格与社会统筹帐户相分离，条件成熟后还应纳入企业补充养老保险的范畴。
有的人认为，如果保持现收现付制度不变，养老金制度的隐性债务将随着制度覆盖范围的扩大和给
付水平的提高而不断积累。我国过去的养老金制度覆盖范围小，积累的债务水平比较低，但如果今后继续
保持现收现付制度，在未来高速人口老龄化来临时，将面临更加严重的财务问题。
第二种观点，当前养老金筹资模式不宜转向基金制。持这种观点的人认为，首先，我国社会养老保
险的筹资模式没有转向基金式的必要性。（1）伴随着人口老化，我国的少儿负担率将趋于下降，未来人
口的总负担系数不会大幅度增加，这将有利于我国应付人口老化。（2）我国的国民储蓄率已经过高，而
且没有大幅度下降的迹象，养老社会保险的筹资模式不具备转轨的经济理论基础。其次，我国养老社会保
险的筹资模式转轨的可能性不大。目前我国城镇企业养老社会保险的缴费率已经相当高，企业的平均缴费
率达到20%，有些地方甚至超过了25%。显然，用进一步提高缴费率的办法来实现筹资模式的转轨是不大可
能的，转轨的惟一办法就是政府另外拿钱。由于目前我国预算内的财政资金还十分紧张，政府根本无法从
中拿出足够的钱用于转轨。
三、能否开征社会保障税
第一种观点，应适时开征社会税。健全的社会保障制度是市场经济体制的内在要求，它是市场经济
运行的"稳定器"和"安全网"。但目前我国的社会保障制度还很不完善，不仅缺乏强有力的社会保障法，还
没有将保障资金列入预算内管理，而且由于保障资金的筹集实行"按地区，分行业，定单位"的办法，各地
保障项目多少不一，基金筹集标准高低不同，资金管理分散，筹集成本高，对资金的使用缺乏有力的监督
，普遍存在资金浪费、挪用现象，无法专款专用，难以满足保障支出的需要。较现实的解决办法就是参照
国际经验，从我国的实际出发，制定社会保障法，开征社会保障税。
第二种观点，养老保险资金应以税代费。（1）以税代费能真正体现基础养老金的公平原则。收入多
、利润高的企业和个人多缴，收入少、利润低的企业和个人少缴基础养老金，以富济贫，体现基础养老金
的基本原则。（2）以税代费有利于解决当前基本养老金的支付危机问题。目前我国出现养老金支付危机
主要不是全国人口的老龄化，而应从养老制度上寻找原因。实际上，这是因为我国的养老对象过于狭窄，
主要保障国有企业职工和事业单位职工的养老，而国有企业职工确已老龄化。如果对基础养老金采取税收
的形式，扩大保障范围，把以前用来负担少年儿童的一部分费用转移支付作为基础养老金费用，则在不增
加劳动力平均负担的基础上，对于解决我国目前养老金的支付问题是极为有利的。（3）有利于构建统一
、规范、完善的基本养老保障体系。首先，开征统一的基础养老保障税有助于打破地区、部门、行业间的
条块分割。目前我国所实行的多方筹资、自定标准的筹资形式客观上造成了不同地区、不同部门、不同行
业和企业间因缴费标准不同而负担悬殊的局面，不仅负担不均的矛盾突出，而且还阻碍了劳动力在地区和
行业间的合理流动。通过开征统一税收，实现税率的统一和征收机关的统一，将彻底改变上述局面。其次
，有助于建立统一管理体制和有效的监督制约机制。通过开征统一税收，由税务机关具体负责税款的征收
，并把收入纳入统一的预算，在此基础上进一步设置专门机构负责资金的管理和使用，形成征收、管理、
使用各部门相互制约、相互监督的机制。
第三种观点，应开征劳动力消费税。这种观点认为，应把社会保障变成一种全社会的公***品，不是
社会互助，不是商业保险，不是强制储蓄。应开征劳动力消费税，因为劳动力是商品，谁要消费这个商品
，谁就要向政府缴税。强制储蓄式地扣除失业和养老保险金，为后人留下无解的难题，这条路不能再走下
去了。
第四种观点，我国尚不具备开征社会保障税的条件。这种观点认为，以社会保险税作为基本养保险
基金的融资方式，必须考虑到我国财税制度的基本特征。目前我国实行的是分税制，即根据中央政府与地
方政府之间对事权的划分，决定哪些税种属于国税，哪些税种属于地税。这样，社会保险税的开征就要考
虑事权与财权的匹配问题。针对某一企业或个人来说，如果他可以享有的基本养老保险的事权归地方政府
，那么就只能建立起一个地方性的基本养老保险计划，这会影响到全国性的养老保险基金的再分配，对特
定的地方政府来说，则可能意味着财政风险的增加。如果基本养老保险的事权归中央政府，那么可以保证
全国范围内再分配的需要，但在目前养老保险基金缺口较大、养老保险覆盖面不宽、人口老龄化问题逐步
进入高峰期、各省市养老保险基金积累参差不齐、各地基本社会保险水平差异甚大的情况下，要确定一个
适当的税率水平，使之不至于因此挤出强制性缴费的养老金计划下的个人储蓄，恐怕不是一件容易的事情
。
第五种观点，改社会保障费为社会保障税，与现行的社会保险制度运行模式相矛盾。（1）税收的公
用性与社会保障个人帐户的私有性相冲突。在形式上，社会保障容易使劳动者产生缴税充公的思想，不利
于社会保障激励机制和统帐结合制度的实行。若以部分税收划入职工个人帐户，又与税收的公用性质不符
，理论上难以解释。（2）税收的不直接偿还性对社会保障的专用性冲突。税收支出不限于征收对象，而
社会保障具有专用性，即缴费者缴纳的费用最终要以其获得社会保障待遇实现偿还。如果开征以全体公民
为纳税主体的社会保障税，则需相应地对全体公民实施保障，增加政府的责任和财政负担，缴费单位和个
人会滋长过度依赖政府的倾向。（3）与现行的社会保障政策难以衔接。目前我国职工养老、失业和医疗
保险在统筹层次、保障对象和资金的筹集方式等方面各不相同，开征社会保障税，难以与现行各险种的不
同政策相衔接，操作上难以运行。
第六种观点，采取一种非指定税或准指定税的变通方式。这种观点认为，开征社会保障税难以避免
我国以前所采用的现收现付式的融资方式所产生的"挤出效应"，同时也无法保证能确定一个最优税率。而
采用变通方式进行融资，即在总财政收入中按照一定的款项，定期划拨进入养老保险专项基金中，这样既
可以减少现收现付制对总储蓄的一部分挤出效应，而且也不妨碍在未来某个合适的时机开征社会保障税。
采取这种方法是与我国养老保险改革以及财政、税收制度改革的现状相吻合的。
四、社会保障基金的保值与增值
当前我国社会保障基金的主要投资仍是银行存款，部分投向国债和社保定向债券，小部分投资于股
市。社会保障资金是贫弱者和丧失劳动能力者的养命钱，使之保值增值并降低风险，是社会保障基金管理
的重要内容。
第一种观点，养老基金应成为机构投资者。机构投资者规模较大，投资趋于长期化，能起到稳定股
市的作用。然而，我国当前机构投资者规模较小，尚待培育。据世界银行预测，到2030年，中国养老基金
总额将达1.8亿美元，成为世界第三大养老金。另据有关方面估计，五年之内我国社会保障基金的总规模
将突破 3000亿元，如果社会保障基金的80%用于日常支付，20%用于投资股票市场，将使股市机构投资者
规模新增600亿元，比目前所在证券投资基金的总规模还要大。养老基金要成为机构投资者应具备以下条
件：（1）要有一个能够承担一定风险的资本规模；（2）要以比较发达的金融市场为基础；（3）要有专
业的基金托管机构；（4）养老基金应采取指数化投资政策。
第二种观点，社会保障基金应投资于开放式基金。这种观点认为，开放式基金是一种收益***享、风
险***担的集合投资工具，它既不能保证投资人一定盈利，也不能保证最低收益，但不管怎样说，相对于证
券市场的其他金融品种而言，投资于开放式基金是一种风险相对较小、收益相对较高的品种，从国外成熟
的社会保障基金运作来看，投资于开放式基金的做法较为普遍。社会保障基金在选择开放型基金交易进行
投资时，一定要控制额度，不能高于单个基金交易日10%的比例，否则难免发生流动性风险，造成支付困
难。由于开放式基金的价格风险，社会保障基金投资于开放式基金应坚持长期投资的原则。这就要求对社
会保障基金进行合理分块，对于退休金这部分支付期较长的可考虑投资于开放式基金，对于医疗、失业保
险基金可考虑易于变现、价格风险和流动性风险较小的国债品种进行投资。由于开放式投资基金风险的存
在，最好选择收益型基金进行投资，以控制风险，而对于成长型基金，由于其风险高，尽量不碰。或选择
一些经市场验证过的收益较高、风险较小的品种进行少量参与。
第三种观点，养老金进入资本市场是最终选择。这种观点认为，从理论上讲，一个完全积累制的养
老金计划必须成为资本市场中的机构投资者，才能使其得到一个长期稳定的投资回报。但是在我国，由于
资本市场长期以来一直处于高风险状态，同时也由于没有一个完全积累的养老金基金合法而且无虑地进入
资本市场，从而使它在理论上的作用也无从发挥。从这个角度来讲，可以说是因为资本市场规范发展速度
迟缓而拖住了养老金制度改革的后腿。如果我们把基金积累制计划作为中国养老金制度改革的一个长期性
主要目标的话，那么养老金计划进入资本市场就会是一个迟早都要做出的选择。目前我国养老金基金是否
具备了进入资本市场的条件呢？基本认识是，基金入市作为一个长期的目标已经确立，但基金适合在资本
市场中运作的制度体系尚未定型，组织结构尚未形成，运行规则尚不明确。要想早日实现基金入市，必须
加快推进上述工作。
五、如何加强对农民工的社会保障
迄今为止，各种社会保障体制改革的思路基本上还是以户籍为基础的，对于流入城市的农民工的社
会保障基本上没有考虑到。背井离乡的外来民工，如果在城市里遇到困难，没有工作，又得不到任何社会
帮助，他们就会成为社会不稳定的潜在因素。
有的同志提出了两方面对策建议。第一条建议主要应由政府管理部门实施，这就是在大城市应建立"
公***劳动"形式的流动人口的"最低生存保障"体制，以使得那些失业的、身上一点钱也没有的外来民工能
够通过"公***劳动"找到饭吃，这样至少可以减少犯罪率，使得那些陷入困境的外来民工能够暂时找到合法
的活路。同时，这种体制也可以将散乱的农民工纳入一定的管理体系。这样一种体制比单纯的救助更有效
率，更节省成本。由于是最低生存保障，所以雇人单位所付出的工钱是比较低的，这样，对于政府财政来
说不是很大的压力，反而是边际效益很高的投入。换句话说，不很大的一笔经费，带来的却是更为安全稳
定的社会。另一条建议是针对雇人单位的。雇人单位不管是公有体制的还是私人的，都应该按照劳动法的
规定，为受雇者支付一定的保障金、保险金。
有的同志提出，应根据农民工的需要与制度建设的可能，对农民工实行分层保障。最急切的保障项
目应当是按照普遍性原则来确立农民工的工伤保障制度。从层出不穷的农民工伤事故到规模惊人的农民工
职业病群体，以及由此导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保障制度应当作为我国最基
本的社会保障项目尽快得到确立。其次，有必要建立农民工的疾病医疗保障尤其是大病保障机制。因为疾
病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作，而且极易陷入贫困境地，这使得疾病保障成为农民工的现
实需要。最后有必要为农民工建立相应的社会救助制度。它应当包括农民工遭遇天灾人祸时紧急救济、特
殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。这种制度能够缩小社会的不平等，
促使农民工真正融入当地社会。
有的同志提出，要创造性地拓展筹资渠道，解决农村非农群体的社会保障问题。可以根据非农产业
群体始终与土地保持着若即若离联系的特点，设计一种"以土地换保障"的方案，即农民到城镇就业或进入
城镇定居而无力耕种土地的时候，让出其原先承包的土地，由转包者按国家统一标准替转让者缴纳一定数
量的经济补偿，使其参加相应的社会保障。当然这部分经济补偿也可先交付国家财政，但国家必须做出相
应的政策调整，承诺将这部分农民纳入城市和相应的社会保障体系。
六、加快我国社会保障体制改革和建设的建议
1、社会保障体制改革和建设中应遵循的原则。（1）个人责任和社会互济相结合。一是不能走极端
，走极端就是要了公平而舍弃了效率，不得不进行改革。二是要与时俱进，就是要根据社会经济发展的阶
段来调整两者的具体关系。（2）保障水平同经济水平相适应。在经济增长同社会保障之间建立起一种互
相促进的良性循环关系，要防止出现两者之间互相拖后腿的恶性循环关系。（3）以人为本。社会经济的
发展要以人为本，即要以实现人的自由和全面的发展为最终目标，社会保障体系的建立和发展也是以实现
这样一个目标为原则的。（4）从总体出发。正如收入分配是整个社会经济系统中的子系统一样，收入的
再分配和社会保障体系也是整个社会经济系统中的子系统。
2、有必要重点强调"平等"的理念，以在更大程度和范围内，关怀社会被排除成员的社会福利状况，
为此应尽力构造收入分配与社会保障互动的良性循环机制。（1）为增加个人收入的透明程度，应降低个
人收入所得税率，这有利于降低个人收入完整申报的机会成本，增加正常纳税的机会收益。（2）为增加"
制度外"个人收入的透明度，改变税收代扣申报方式，实行自愿申报制度。（3）在合理定价的原则基础上
，开征新的税种，如消费税、财产税等，为社会保障开辟新的资金来源。（4）逐步提高养老金的待遇，
改变目前替代率日益下降的趋势。（5）强化政府对失业和半失业人员的人力资源开发和管理的力度，构
造和推动市场化条件下的积极的"就业保障"机制替代消极的"失业保障"机制。
3、构建既公平又有效率的社会保障制度。（1）基本思路是，社会保障在其基本点上，从强调"国家
责任"转向"强调国民权利，国家有义务承担"；在保障动因上，从"缓解阶层矛盾"转向"促进社会发展"；
在保障范围上，从"局限于特定社会人群"转向"全体社会成员"；在保障制度上，从"零星的、分散的"转向
" 系统的、完整的"；在保障作用上，从"残缺性"转向"制度性"。（2）主要原则，一是适度原则，社会保
障需要应与经济发展水平相适应、相协调；二是刚性原则，社会保障一旦形成，其项目、标准、水平具有
可增不可减、可升不可降的刚性特征，其推行具有强制性，任何团体和个人都应服从其制度安排。（3）
主要目标是，减少收入不平等和社会地位不平等，进而促进社会稳定和社会全面进步。
4、构筑具有中国特色的安全网。在我国，由于经济实力的限制，选择收入安全作为最主要的社会政
策目标是不实际的。同时，政府不能放弃其对最困难的社会群体进行救助的责任。所以，经济上具有可行
性的政策选择可能是，政府选择安全网的策略，把对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任充分承
担起来，兼顾收入安全和社会公平的政策目标，让能够自立的社会群体最大限度地自立，从而达到利用最
低的经济成本保障社会安定的社会福利和社会保障政策，以确保实现经济发展的中心目标。
5、通过立法，调节财富，以建立中国的保障安全网。我们要建立的是什么样的社会保障制度或社会
安全网呢？根据目前我国社会经济发展的情况和国际上的经验，首先是社会化。社会化包含了两层意义，
一是要明确保障全体社会成员的最基本的生活条件；二是全体社会成员都具有义务参与社会福利建设与发
展。只有这样，社会保障和社会安全网才可能具有社会***济的性质，社会安全网才可能形成。其次，社会
保障在资源上是可持续的。要实现社会保障资源的可持续性，必须建立一个合理的社会资源配置机制。要
通过法律和制度规范市场、政府和社会在社会保障和社会安全领域的责任。根据我国目前的经济发展水平
，社会保障的性质只能是维持在社会较低平均水平上的"基本保障"，但可以以商业保险和社会互助做补充
。商业保险、捐赠、社会互助和志愿服务应成为社会安全网的重要组成部分。