政府出的意见、条例、办法、法规是制度吗？

制度是***同遵守的规章或准则，是日常行为的规范。

意见、条例、办法、法规，这些都是制度，不同的是约束力不同，要求的范围不同，也就是效力不同。

上级的制度大于本级的制度，上级的意见效力大于本级的···