如何建成实质的法治国家

法治国首先要求的是，行政机关要遵守立法机关制定的规则

法治国理念的核心要求是，国家应以法的形式来施行统治。此中有两层含义：第一，国家应该依照规则来统治；第二，国家应该通过规则来统治。依照规则来统治又可分作两层内涵：第一，国家不仅为其治下的人民制定规则；第二，国家自身也要服从规则。通过规则来统治亦有两层内涵：第一，国家向其治下的人民发布的行为指令要以规则的形式出现；第二，这些指令的制定要以规则为基础。此处多次提及规则这一概念，它的含义包括如下方面：第一，规则不能仅适用于一次性的个案，而应适用于大量的未来事例；第二，它不能变动不居；第三，它应该对同样的情形同样对待。符合规则的统治的对立面是恣意的统治。

只要确保了以法的形式来施行统治，就能防止权力轻易地就转化为法律层面的命令或措施。在法治国家中，权力之运用在大多数情况下都要遵守权限和程序方面的要求。

只有遵守了权限和程序，统治行为才获得约束力。举例来说，交警就不能管离婚的事，城管就不能去指挥交通。通过立法程序不可对人判处刑罚，通过刑法程序不可解散议会。

如果国家在缺乏相应的权限，或者不遵守相应程序的情况下，仍任性地发号施令，此时，国家就处于一种非法的状态，如果公民拒绝服从，并不会因此违法。

因此，法治国原则的核心要求就是国家权力受法的约束。国家一旦采用法治国的形式，就不再有超越法的权利。

但另一方面，使问题变得复杂的是，国家又是法的制定者。绝大部分法的效力皆来源于国家的决断。这就意味着，国家可以把自己制定的法律再次废止或修改。不过，拥有修改法律的权力并不意味着国家可以对现行有效的法置之不理。这就意味着，只要法还未被修改，还是现行有效的，那么，即使遵守该法律可能对掌权者不利，或者令其不快，掌权者也必须遵守法律。这里的掌权者不仅限于那些较低层级的国家机关，只有那些最高国家权力机关也遵守法，才能称得上是一个法治国。具体来说，法治国首先要求的是，行政机关要遵守立法机关制定的规则。为此，法学家发明了依法行政这个概念。

国家行为符合规则，排除恣意，这本身就是一种值得珍视的价值，至于该被遵守的规则，也就是法的内容是什么，是另一个层面的问题。之所以说它本身就是一种价值，是因为只要国家行为符合规则，那么，那些受国家行为影响的人就可以获得稳定的预期。

具体来说，国家行为守规则了，公民就可以知道如何避免违法；企业也知道该如何理性地谋划未来。

因此，法治国的一个非常重要的要件就是禁止溯及既往的法律。因为溯及既往意味着给一个行为追加一个当时无法预料的后果。如果允许溯及既往的法律，法治国也就名存实亡了。

国家应受其所制定的法的约束这个要求已广为接受，但是，这个要求能否不折不扣地实现，其前景却并不十分清晰。法律的约束力可能会妨碍政治去追求对其重要的特定目标，或者妨碍其采取特定的措施。行政机关恪守法律规范还可能会引发人们不愿接受的后果。

举例来说，由于证据不足，人们也许就必须释放犯罪嫌疑人。或者由于证据乃是非法获得的，就不能被采信。在这些情景中，严格遵循法律反倒会使实质正义的实现落空。如果国家在这些情景中超越法律的约束，还常常会博得民意的拥护。

但是，国家如果这样做，就偏离了法治国的原则。法治国的要求是，即使遵守法律会导致不受欢迎、负担承重甚或民怨沸腾的结果，国家也必须严守法律。

当法律规范可能会引发不受欢迎的结果时，法治国采取的补救办法是允许修改法律，以避免未来继续出现类似结果，而不是在未修改法律的情况下对其弃之不用。

一旦人们认为只要存在理由，就可以在该例外情形下对现行有效的法律弃之不用，那么，这就离以非法借口全面绕开法律的结局只有一步之遥。

比如说，人们可能会因守法与社会当下的正义观不符而绕开法律；因守法可能会在具体情形下导致不受欢迎的结果而弃置法律；因人们从绕开法律的做法中能够受益而无视法律；因人们不想因守法与有权势的人撕破脸而搁置法律；因不想被政治对手或竞争者伤害而不守法，等等。这类情形不一而足，举不胜举。

因此，法治国方案欲获成功的一个至关重要的前提条件是，法的安定性作为一个独立的价值被人们接受，无论守法的结果是好是坏、是有益还是有害，都必须不忘初心。