当代美国和中国公***政策的形成构成及其两者最主要的区别

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公***政策是由不同的部分构成的。一般地说，公***政策在横向结构上是由立法决策、行政决策和司法决策这三种形式构成的，在纵向结构上是由中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策构成的。但是，由于世界各国的政治体制互有差别，所以公***政策的形式构成就有所不同。

（一）美国：公***政策＝立法决策＋行政决策＋司法决策

美国政治体制的基本特点是国家的立法机关、行政机关和司法机关三权分立而又相互制衡。由于国家决策体制与政治体制同构，这就决定了美国的公***政策的形式构成为立法决策＋行政决策＋司法决策。

美国公***政策的基本形式是国会立法。国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。随着一项议案提出后经过重重关卡，最终获得通过而成为法律，也就是一项政策完成了制定过程而正式出台。

美国总统是强有力的直接决策者。总统决策包括这样几种类型：①立法倡议。总统每年向国会提出国情咨文、预算咨文和经济咨文，并就国防、科技、能源、环保、民权、福利等问题提出专门咨文。这些咨文作为立法建议，实际上决定了国会的主要议事日程并最终成为国会的重大立法。②立法否决。国会通过的立法须经总统签署方可成法律。如果总统不同意国会通过的一项议案，他可以用否决文书或者搁置的办法行使立法否决权。否决就意味着不做决策，而决定不采取行动也就是制定政策。③委托立法。在当代美国，国会授予总统的“委托立法”涉及的范围十分广泛。④外交决策。总统在外交事务方面处于支配地位，对外决策不仅可以行使宪法列举的权力和默示的权力，而且可以行使主权国家的“固有权力”。⑤防务政策。总统作为武装力量总司令，有权为“保卫国家”而采取一切必要的行动，有权在世界任何地区部署军队，有权命令军队作战。另外，国会还常常授予政府机构以正式权力去做出具有法律效力的选择。

美国最高法院也是公***政策的直接制定者。司法决策的形式主要有：①司法审查。美国最高法院有司法复审权。这种正式权力使最高法院能够裁决国会已获通过的某项法律不符合宪法，这项法律从而也就无效。②推翻先前的判决。司法裁决的一个非正式规则是维持先前判例的效力。但如果法官作为政策分析者能发现一种适合当前问题的科学的或理性的政策，他们就会推翻原先的裁决，做出新的裁决。③司法命令。法院在审理案件时，可发出司法命令以规定纠正不公正情况的办法。司法命令是以宪法或法律为依据的，其适用范围广大，跟其他形式的公***政策一样对美国社会、经济、政策产生重大影响。但是，在美国，政党政策不属于公***政策。

（二）中国：公***政策＝党的政策＋人大决策＋行政决策

1．党的政策

就组织的结构和功能而言，当代中国的***产党组织与其说接近于一般意义上的政党，不如说更接近于一般意义上的政府。也就是说，***产党组织事实上成为一种社会公***权力，而且是各种社会公***权力的组织机构的领导核心。因此，公***政策的制定与执行的过程，“是指以中国***产党组织为首的所有履行当代中国社会公***权力的组织机构的决策与执行的过程”。

在当代中国的现行政治体制中，党的政策以两种形式成为公***政策；①直接的形式。党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件，如党的十一届三中全会公报（1978年12月22日通过），以及党的主要领导人发表的一些重要讲话，如邓小平南巡讲话（1992年1月18日－2月21日），都是直接采取政府行为而贯彻于社会生活各个领域之中的。②间接的形式。从党的十三大开始，开始强调“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序，变成国家意志”。

将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型：第一，中***中央与国家机构联名发布政策方案。如《中***中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》（1981年3月8日）、《中***中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》（1982年2月9日），等等。政策宣示的这种方式在中国政治生活中是司空见惯的。第二，中***中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。举例来说，1982年1月中***中央政治局开会讨论国家机构精简问题，邓小平做了《精简机构是一场革命》的讲话，提出了机构改革的政策要点。国务院据此拟制了国务院机构改革初步方案、国务院部委机构改革实施方案、国务院直属机构改革方案，并先后经第五届全国人大常委会第22次会议（1982年3月）、第23次会议（同年5月）、第24次会议（同年8月）审议、通过。第三，政府决策以党提出的政策原则为依据。例如，全国人大刑事立法，就是以党的惩办与宽大相结合的政策为总的立法原则。总起来讲，赋予党的政策以国家政策、政府政策的形式，使之定型化、规范化、法制化，是党更有效地实现其对国家和政府各机构的领导以及在社会生活各领域贯彻其主张的基本途径。

2．人大决策

人民代表大会与其他国家机关不是处于平等的地位，而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。人大在立法上享有最高权限，其立法权限的行使不受任何制约。立法是人大的首要职权。人大决策主要采取如下几种形式：

（1）宪法。根据现行的1982年宪法，全国人大有权修改宪法，监督宪法的实施；全国人大常务委员会有权解释宪法，监督宪法的实施。对宪法的每一次修改和解释都意味着我国公***政策的重大变动。

（2）基本法律。全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的其他的基本法律。宪法只确定国家制度各个方面的基本原则。要保证国家制度真正体现宪法精神和按照宪法确认的基本原则来构造，就必须将这些基本原则用基本法律的形式体现出来。

（3）法律。这里不是指一般意义的法律，而是指特定意义即现行宪法所界定的意义上的法律，其确切含义是指由全国人大及其常委会制定的行为规范。全国人大常委会有权制定不属于基本法律性质的其他法律。

（4）地方性法规、自治条例和单行条例。中国是单一制国家，进行地方立法通常只是执行国家立法和补充国家立法的结果。根据宪法对立法体制所作规定，省、直辖市的人民代表大会和它的常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可制定地方性法规，报全国人大常委会备案；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大批准后施行，并报省、自治区的人大常委会和国务院备案；民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，其中自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。

（5）人大决定。人大有四大职权，即立法权、决定权、任免权、监督权。作为人大决定权行使的结果，就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。具体而言，“人大决定”包括：第一，全国人大及其常委会行使宪法明确列举的决定权的那些行为。宪法规定；全国人大有权批准省、自治区、直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度，决定战争与和平问题，审查和批准国民经济和社会发展计划以及预算，决定国务院各部委的设立、撤销或合并；全国人大常委会有权决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或个别省、自治区、直辖市的戒严等等。显而易见，这些决定权的行使就是国家在做出重大决策。第二，人大及其常委会行使宪法明确列举的人事任免权的行为。人事任免权是指各级人大及其常委会对国家机关领导人员及其组成人员进行选举、任命、罢免、免职、撤职等诸种权力。各级人大及其常委会行使这项权力所涉及的范围，就是本级人民政府、人民法院、人民检察院的领导人员及其他组成人员。

第三；人大及常委会行使宪法明确列举的监督权的行为。人大监督权的对象是指那些由人大及其常委会产生并向其负责的国家机关和国家机关组成人员。全国人大还对国家主席、副主席、中央军事委员会实行监督。由于全国人大及其常委会有权监督宪法的实施，所以各政党、各社会团体和企业组织也属于其监督权所指向的客体。人大监督权不仅是一种了解情况和检查、监督的权力，而且有一定的处置权，能采取有法律效力的强制性措施。显而易见，决定行使处置权、采取强制性措施，就是国家在做出决策。第四，地方人大中除了有权制定地方性法规、自治条例和单行条例者外，其他县以上各级人大及其常委会和乡(镇)人大做出的全部决策。

3．行政决策

(1)行政法规。现行宪法规定国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。”另外，国务院还可根据全国人大授权制定行政法规。

(2)行政措施；决定和命令。从国务院立法的情况来看，行政法规与行政措施、决定和命令在实质构成要件上尚未做出明确规定，而在形式上则做了区分，即行政措施、决定和命令以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布。(1)和(2)被统称作“国家政令”，具有相同的法律效力。但是，中***中央和国务院***同发布的文件则被认为是政策性文件，而不是法规。

(3)部门规章。现行宪法规定国务院各部、委有权“根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。在立法实践中，主管各项专门业务的国务院各直属机构也行使国务院各部、委发布命令、指示和规章的类似权力。

(4)地方性规章。根据现行宪法和地方政权组织法，地方各级政府中，有权制定规章的只是法律明确授权的地方政府，即：①省、自治区、直辖市的人民政府；②省、自治区的人民政府所在地的市政府；③经国务院批准的较大的市的人民政府。这三类地方政府制定的规章有等级效力的差异：省、自治区、直辖市政府制定的规章高于②、③类政府制定的规章。另外，“在经济管理权限方面，国务院批准的计划单列市的政府与省政府是平行关系。以此推论，计划单列市的市政府制定的经济管理方面的规章与省政府制定的规章处于同一效力等级上”。

（5）地方性行政措施、决议和命令、县级以上地方各级人民政府凡被宪法和地方政权组织法授予一定的立法权限者，除制定地方性规章外，还有权“规定行政措施，发布决议和命令”；其他未被授予立法权限者，虽不能制定规章，但也有权“规定行政措施，发布决议和命令”。县以下政府即乡、民族乡、镇的人民政府，则被地方政权组织法规定为具有“发布决议和命令”的职权。

(三)纵向结构：中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策。以决策者即公***权力机关的层级或纵向结构为标准，公***政策可划分成中央政策(国家政策)、地方政策和基层政策。地方政策和基层政策是地方政权与地方政权体系中处于最低一个层级的国家政权即基层政权所做的决策。各个层级的地方政权以及基层政权都只能在其各自管辖的特定地域范围内行使权力，地方政策、基层政策是地方政权、基层政权行使权力的基本表现形式。因而，地域性是地方政策、基层政策与中央政策(国家政策)的一个根本区别。这里的地域性指的是这种政策的有效性只能在制定这种政策的地方政权、基层政权所管辖的特定地域范围内有效，一旦越出这一空间范围就完全失去效力。

第—，根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定须在中央政策的指导下进行，其目标、方向和行为规范为中央政策所决定，所以地方政策只是中央政策的具体化。正如刘少奇指出的那样，“对于中央政策，只能在切实地、不折不扣地贯彻执行的前提下，加以具体化，决不允许借口‘情况特殊’、‘因地制宜’而任意修改，甚至拒不执行”。这是当代中国中央政策与地方政策关系的第一个也是其根本特点。

第二，从形式上看，当代中国地方政府有两个、三个、四个层级：(1)直辖市→区(地级)；(2)直辖市→区(县)→乡(镇)；(3)省(自治区)→县(市)→乡(镇)；(4)省(自治区)→市(地级或副省级)、自治州(地级)→县(市、区、自治县)→乡(镇)。但是，从地方政府权力体系的实际运行情况来看，在直辖市可视作三级制，因为在市一区这种两级结构形式中还隐含着街道办事处(县级)。

与地方政府的层级相一致，地方政策可划分为省政策、市政策、县政策、乡下策。鉴于处于最低层级的乡政府不具有政策制定的功能，或者说决策功能不完全，而基本上是执行政策，所以我们将乡政策从地方政策中划出，另称为“基层政策”。所谓基层政策，就是乡级政权在执行政策的过程中针对本辖区的具体情况所做的决策。这样，我国的地方政策在更确切的含义上指的是省级、市（地）级、县（市）级这三级政权分别制定的政策。三级地方政策的制定都须以中央政策为指导，同时它们之间又存在着阶梯式的等级关系：省级政策决定着市级政策，市级政策又决定着县级政策。

第三，在实行单一制国家结构的中国，地方政策、基层政策仍具有一定的能动性。这种能动性表现为：其一，地方政策、基层政策的制定和执行的质量对中央政策能否或者在多大程度上达到政策效果、实现政策目标有着重要的影响。全局是由局部构成的。如果地方政策、基层政策的制定与执行从普遍的情况来看都质量不高，那么中央政策就不可能实现其预期目标。其二，中央政策在制定的过程中必须综合各地方政策、基层政策中具有普遍性、反映某一政策问题的国情特点的内容，“有些中央政策本身就是在群众经验的基础上通过吸收地方政策的内容而形成的”。

第四，当今世界各国（国土狭小、人口不多的国家另当别论），不管采取哪种国家结构，其中央政策（国家政策）为了适应全国各地方，都只能是一些原则规定，可称之为宏观政策。与这种宏观政策相比，地方政策具有明显的中观性。这种中观性主要表现为：地方政策对中央政策而言，它是中央政策的具体化，是贯彻落实中央政策的一种重要措施和形式；对地方政府所管辖的部门和下属单位而言，又是一种原则和指导。