新中国的制宪活动？

1949年10月1日中华人民***和国的成立，标志着中国***产党已经从革命党局部执政转变为执政党开始在全国范围执政。***产党从领导人民进行阶级斗争、为夺取政权而奋斗到掌握全国政权、领导经济建设，是一次重大的角色转变。面对党所处的地位和环境、所肩负的任务和使命发生的重大变化，过去在革命战争条件下形成的以夺取政权为目标、以大规模政治动员和武装斗争为手段、高度集中为特征的领导方式和执政方式已经不适用，党必须探索新的领导方式和执政方式。其实在解放战争后期党就开始了这一探索，把政治协商会议和人民代表大会作为保证实现党的领导的政权组织形式，开始由革命党向执政党的过渡。党的七届二中全会强调，新政权是无产阶级领导的工农联盟为基础的人民民主专政。1949年6月30日，毛泽东发表的《论人民民主专政》，深刻阐述了党执政建国的指导思想，指出了人民民主专政政权的性质、基础、任务等重要问题。

新中国成立后，党成为执政党，初掌国家政权，巩固政权、全面执政的实践需要，催生了依宪和依法执政思想的形成。建国之初，由于新民主主义革命遗留的任务尚未完成，巩固政权的斗争依然艰巨，革命时期领导方式的惯性尚存，使得这一时期党的执政方式呈现出明显的过渡性特点。一方面，党延续了过去革命时期的领导方式，建立起党的一元化领导，在相关旧法废除、新法尚未形成的领域和处理突发性、临时性事件问题上，还是主要依靠政策领导和群众运动；另一方面，党又在实践中切实认识到法治对于一个执政党领导国家的重要性，党领导人民政协确立了具有临时宪法性质的《***同纲领》，依法建立了新中国，组织新政权。

从1954年宪法颁布到党的十一届三中全会前，是党在全国范围内执政地位的确立和计划经济条件下党依宪执政的曲折发展时期。1954 年《中华人民***和国宪法》的颁布实施，开启了中国社会主义宪政建设的先河，之后，中国***产党依宪执政的历史有了一个良好的开端，也走过了一段曲折的道路。

1954年宪法施行的头三年里，宪法在国家政治生活中发挥了非常重要的作用，中央决定重大问题时，都要问是不是符合宪法。[1]党和国家机关都能注意依照宪法办事。各级人民代表大会认真履行宪法赋予的各项职责，全国人大和它的常委会制定了80多个法律、法令，并抓紧了刑法、民法等基本法律的起草工作。全国人大及其常委会还讨论决定了一系列重大问题，如第一个五年计划、综合治理黄河的方案等，促进了决策民主化和科学化。[2]这一切表明，宪法的实施是卓有成效的。

第一部宪法的制定和党的八大的正确思想，理应为社会主义的探索奠定了良好的基础，然而，由于复杂的形势和各种原因，这些重要的变化伴随着1957年反右扩大化逐步丧失，党的依宪执政思想被暂时搁置在了理论层面，并未成为国家意志在实践中付诸实施，形成制度。在这一时期随着党对阶级斗争认识的错误，计划经济体制运行提出的客观要求，党的一元化领导得到深化和发展，弊端日益突出。从毛泽东在《1957年夏季的形势》一文中第一次提出政府部门必须直接向党委负责，到次年6月中***中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文化各小组的通知》又指出：“大政方针和具体部署，都是‘一元化’，党政不分。政府和机构及其党组有建议之权，但决定权在中央”，[3]党的领导体制日益演变为全国服从于党，同级党组织听命于党的第一书记；全党服从于中央，中央的最高权力实际集中于毛泽东一人的局面，换句话说，政党政权化、政权个人化，形成了党的组织特别是党的书记高度集权，代替国家组织直接行使国家权力。当党及其最高领导人决策正确的时候，这种体制能够带来高效率；而一旦党的最高领导人的认识发生偏差，这种体制下形成的弱约束机制必然使这种高效率演变为高危害。1957年反右扩大化、1958年大跃进、人民公社化运动，特别是“无法无天”的文化大革命十年内乱，党的领导、法律法规、依宪执政统统被抛弃，可以说，文革期间背离了依宪执政的正确轨道。

“文化大革命”后期和改革开放前夕曾进行了两次修宪，先后颁布了1975年宪法和1978年宪法。四届全国人大一次会议通过的1975年宪法，是一部有严重缺陷的宪法，虽然它坚持了1954年宪法所确立的人民民主和社会主义原则，但加进了许多违背人民民主原则和社会主义原则的东西。

值得注意的是，在这段历史中，群众运动依然都扮演了重要的角色，不管它们实际起到的是何种作用，在某种意义上讲，都已经成为党通过自上而下的群众动员来解决国家、社会、政党内出现的各种问题的工具和办法，在法制不断被践踏和破坏的情况下，群众运动俨然成为了法律的替代品。因此，可以说，对群众运动方式的过分依赖，是这一时期党的依宪执政思想出现倒退和遭遇曲折的另一标志。

1978年3月，五届全国人大一次会议通过的1978年宪法恢复了1954年宪法的一些规定，但由于当时来不及全面总结建国以来的经验教训，也来不及彻底清理和清除“文化大革命”的严重错误，所以宪法的指导思想没有摆脱1975年宪法的影响，继续坚持“以阶级斗争为纲”和“无产阶级专政下继续革命”的理论，从正面肯定了“文化大革命”，保留了“大鸣、大放、大字报、大辩论”等不利于社会主义民主的内容。而且，宪法在国家生活和社会生活中应有的尊严与效力也没有能够得到有效的恢复和确立。所以，中国在“文化大革命”以后到党的十一届三中全会前这段时间，党依宪执政走过了一段曲折的发展历程。

党的十一届三中全会果断地把工作重心转移到经济建设上来，实现了党的历史上一次伟大的转折。党确立并坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则的社会主义初级阶段基本路线。改革开放以来，党面临的执政环境和肩负的执政任务都发生了重大变化，原来在计划经济条件下以高度集权、以党代政为主要特征的领导体制和执政方式，显然与市场经济条件下的新任务新要求不相适应。在这种情况下，改革和创新党的领导方式和执政方式成为党面临的新课题。

1978年12月13日，邓小平在为即将召开的党的十一届三中全会做准备的中央工作会议上作了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话，明确提出了在中国社会主义民主政治建设史上具有拨乱反正意义的三个重要思想：一是必须使民主制度化、法律化的思想；二是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法治思想；三是切实保障人民的民主权利的思想。这些重要思想作为新时期社会主义民主和法制建设的指导思想，被写进了党的十一届三中全会的公报中。邓小平的重要讲话和党的十一届三中全会，成为中国***产党依宪执政能力建设在指导思想上拨乱反正的转折点。

1979年2月，全国人大常委会根据邓小平的指示，建立了法制工作委员会，开始了对各种法律草案的起草工作。1980年5月，五届全国人大三次会议接受中***中央提出的《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》，决定成立宪法修改委员会，主持宪法修改工作。1982年4月，五届全国人大常委会第23次会议公布了《中华人民***和国宪法修改草案))(讨论稿)。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了《中华人民***和国宪法》，并于同日公布实施。

1982年宪法是对1954年宪法的继承和发展。它恢复了被“文化大革命”中断的依宪执政秩序，初步确立起了新时期党的依宪执政体制：首先，“四项基本原则”作为一个统一的不可分割的整体明确写入了宪法，成为宪法总的指导思想和根本的宪政原则。其次，宪法规定“中华人民***和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，真正掌握国家的、民族的和自己的命运，突出了人民是国家主人的地位。第三，高度重视公民的基本权利，关于公民权利的18条规定赋予公民比此前历次宪法规定更广泛、切实、明确的权利自由。第四，宪法规定了人民民主专政的国体、人民代表大会的政体、统一多民族的国家结构形式等制度，加强了人民代表大会制度，规定国家机构实行民主集中制的原则，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第五，宪法明确规定了自身的最高法律地位和最高法律效力，并强调，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。从而突出地强调了宪法的权威性和法治的重要性。1982年宪法是一部充分体现人民主权和民主、法治精神的宪法，被认为“是我国历史上最好的一部宪法”。[4]1982年宪法的公布和实施，大大推进了社会主义民主和法制建设的进程，标志着新时期中国***产党依宪执政的全面启动。当然，党的依宪执政作为一种全新的执政方式，需要有一个较长时期的探索过程，实现民主的制度化、法律化，依法治国，建设社会主义法治国家，是十分艰巨的任务，而宪法本身随着社会主义宪政实践的发展，也需要有一个不断完善的过程。1988年、1993年、1999年、2004年，全国人大先后4次对1982年宪法进行了修改。宪法的修改过程，既是以宪法为中心的社会主义法律体系的逐步完善过程，也是中***依宪执政建设不断向前推进的过程。

党的十六大指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”党这一历史方位的根本性转变对党的执政方式提出了新的更高的要求。进入新世纪新阶段，国际局势正在发生冷战结束以来最为深刻的变化，世界多极化和经济全球化在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈。在国内，改革发展处于关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷。如何在竞争中争得先机、立于不败之地，如何解决前进中的各种问题，这是对党的执政能力和执政方式的严峻考验。一方面随着改革开放的深入，特别是加入世界贸易组织后，在更大的范围内和更深的程度上对外开放要求我们改变一些长期习惯的行为方式和思维方式，调整党的领导方式和执政方式；另一方面西方敌对势力并没有放弃对我“西化”、“分化”的政治图谋，加紧进行渗透和破坏活动。这些都对党的执政能力和执政方式提出了新的更高的要求。上个世纪80年代末90年代初以来，世界上一些曾经执政多年的大党、老党特别是原苏联、东欧国家的***产党先后丧失执政地位，原因很多，其中重要一条是因为他们缺乏执政能力建设，执政方式陈旧，在新的历史条件下不能胜任时代提出的要求。新世纪新阶段，党提出改革和完善党的执政方式，加强执政能力建设，也是从苏东国家这些执政党丧失政权的教训中得到的启示。

“三个代表”重要思想作为马克思主义中国化的最新理论成果，对建设一个什么样的党，怎样建设党这个问题作出了科学的回答，为我们推进执政党建设指明了方向。党的执政能力同党肩负的重任和使命总体上是适应的，但面对新形势新任务，党的执政能力仍然存在着某些不适应的方面，其中，党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制还不完善是一个关键环节，是影响党的执政成效的重要方面。因此，党的十六大以来，在这方面逐步进行了改革，党的领导方式和执政方式已经发生并将继续发生以下转变。

在党的执政方式上，由以党的政策代替国家法律向党严格依法执政转变。党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家。2004年胡锦涛同志提出党要坚持依法执政，首先要依宪执政。[5]标志着我们党执政方式的重大发展。它要求党必须在宪法和法律范围内活动，善于经过法定程序使党的主张成为国家意志，由主要依靠政策治理转向主要依靠法律治理，要求党员特别是领导干部成为遵守宪法和法律的模范。

回顾党长期执政的历史，可以看出我们党根据不同历史时期的执政目标和执政环境，不断探索和完善党的执政方式，始终坚持执政方式上的与时俱进；深刻总结党长期执政的历史经验，得出的一个重要结论就是党的十六届四中全会提出的“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政”。所谓坚持科学执政，就是指要用科学的理念、科学的制度、科学的方法来执政，要结合中国实际不断探索和遵循***产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律，把执政建立在更加自觉地运用科学规律的基础上。所谓民主执政，就是要坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家作主，坚持和完善人民民主专政，坚持和完善民主集中制，以发展党内民主带动人民民主，壮大最广泛的爱国统一战线。所谓依法执政，就是党要紧紧抓住法制建设这个具有根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。从法律制度上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使其不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。依法执政的核心是依宪执政，就是要通过宪法和法律合理地配置和有效地规范制约党的执政权力，实现党的执政行为的规范化和制度化。