法律的重要性到底在中国有多大的意义？

方立法是国家立法体系中不可或缺、不可替代的组成部分。多年来，特别是近年来，我省有立法权的4个较大市和3个民族自治县十分注重从本地实际出发，严格遵循《立法法》和《广东省立法条例》，努力探索地方立法新途径，大力推进地方立法工作，先后制定、修改、废止了一大批地方性法规，较好地从法律制度建设上解决了当地经济社会发展中存在的一些问题。

与此同时，我省地方立法工作也存在这样或那样的困难和问题。新形势下，地方立法如何与时俱进，自觉地为构建社会主义和谐社会作贡献，实现与地方经济社会全面发展和良性互动，已越来越成为摆在大家面前的一个紧迫问题。

在2005年12月27日召开的广东省立法工作会议前夕，本刊记者就有立法权的较大市在立法中所面临的难与困，分别采访了我省部分有立法权的较大市人大法委或人大常委会法工委以及连南、连山、乳源3个民族自治县人大常委会负责人。

立法的舞台到底有多大？

如今，国家立法越来越多，地方立法的空间是否会越来越小？记者了解到，对该问题，我省有立法权的较大市和民族自治县的情况不一，说法也不一。

汕头市人大常委会法工委主任陈冬雷表示，从某种意义上说，地方立法的空间呈现逐渐缩小的趋势，这与国家法制建设的进程密切相关。经过多年努力，目前我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已初步形成，我国政治生活、经济生活和社会生活的主要方面基本做到了有法可依，从根本上改变了过去那种无法可依的状况。因此，地方在解决国家尚无明确规定而先行立法方面的空间会越来越小。这就要求地方立法必须与时俱进，把重点转向解决地方特定问题和适应新形势的创制性立法上来。但由于认识不足或观念转变滞后，地方立法还不能很好地适应客观形势的发展变化。从另一个角度看，随着国家法制建设的逐步完善，对地方立法的范围、内容等所做出的规范或者说约束和限制也越来越多，越来越严格。地方在认识上存在一定偏差，在一些应立法的领域存在“等、靠、观望”等思想，一定程度上也影响了地方立法。

深圳市人大法委副主任委员刘曙光对此却持相反意见。他认为，地方立法的空间非常大，原因有3个：首先，当前社会主义法制体系基本框架初步形成，但体系是体系，基本框架是基本框架，二者有质的区别，需填充的具体法规还很多。其次，从政府承担的职责来看，我国与外国也不太一样，现在我国正处在经济转型时期，还没有将立法权完全放下去。他向记者作了一个测算：广东省一级涉及有关法律的业务处室500个左右，除一部分处室不执法外，大部分处室至少执行一部至两部法规，这还是最保守的算法。大家想想，若所有执法职能都能法定化，立法空间该有多大？再次，以往立法是面的需求，一部法规往往分章分节，管一大片，涉及到方方面面的内容在一部法规里基本说完。现在不同了，人们对所立的法有新的要求了，即立的法不仅需要到面，也需要到点。也就是说，一件很小的事也许就需要一部法，需要一个专门机构。例如，对韶关市丹霞山风景区的管理，就十分必要制定《丹霞山风景区管理条例》，体现地方特色。

珠海市人大法工委主任边玉峰则说，地方立法中的先行性立法的空间较宽阔。地方立法要创新，以填补国家立法的空白。地方立法，应更注重先行性立法。

3个民族自治县的看法又如何呢？连南瑶族自治县人大常委会副主任谢柏良的说法颇具代表性：“目前民族自治县的地方立法空间还是较大的。现在，我们县除了一部《连南瑶族自治县自治条例》外，已基本上没有其它仍在实施的自治县地方性法规，这不利于自治县经济社会的有序和可持续发展，这也是构建和谐社会亟待解决的问题。”

立法，重数量还是重质量？

现在，社会上流行这么一种说法：地方立法立得差不多了，现在主要应注重法的质量和怎么执行好这些法规。对此，我省有立法权的较大市和民族自治县又是如何看的呢？

一种意见认为，这种认识是不全面的，其实立法数量和立法质量同样重要。深圳市的刘曙光说，就深圳而言，现在所制定的法规只有100多部，这远远不能适应当地经济的发展和社会的全面进步。地方立法的功能及定位，就是在国家立法的空隙中寻求空间，拾遗补缺，地方立法其实是国家立法的细化。也就是说，实施性立法、补充性立法是地方立法的重点。在我国，通常是应立法的却少有立法或没有立法，如道路交通处理、居民最低生活保障等方面都存在这方面问题。其实，有关这一方面，任何行业都可列举很多。而国外的情况却不是这样，例如美国、新加坡等国家的地方立法的总量就非常大，每部法典内容都很详细，基本上做到“只要公民觉得应有法律规范的地方就一定有法规范”。现在，我国国家法律200部左右，国务院行政法规900多部，乍看起来，所立的法律、法规好像是差不多了，其实不然，因为到了地方完完全全立法的很少，大部分需要进一步细化、规范，增加一些可操作性的内容。前不久深圳市人大征集2006年地方立法意见时，发函至政府机关，竟有100多个项目100多条意见（不包括向社会各界征求意见），希望市人大在2006年里能够制定、修改和调研。

另一种意见是，地方立法质量始终是第一位的，同时须兼顾一定的数量。珠海市的边玉峰说，没有一定的数量，就难以满足依法规范社会管理的需要，就谈不上发挥立法权的优势，实现法治社会的目标。他表示，现在我们强调依法治国，但并不是说所有问题都需要立法来解决，何况法律不可能事无巨细都覆盖得到、解决得了。当前和在今后的一段时期里，我们应集中力量优先选择社会急需用立法来解决的问题来立法。其中，能用行业规范解决的，尽量用行业规范解决；能够社会自律的，尽量依靠社会自律；能够用一般行政管理解决的，不一定非要用法规设定处罚的形式来解决。这就决定着地方立法的数量不可太多。当前，限于地方立法力量不是很充裕，从事立法的工作人员不是很多，地方立法应结合地方实际，集中立法资源和力量，提高立法质量，使制定的地方法规具有更强的针对性、操作性。

立法的难与困究竟在哪？

通过采访，记者发现，我省有立法权的较大市和民族自治县在地方立法中普遍处在一种尴尬地位。其中，我省有立法权的较大市存在的问题和困难主要有：

第一，一些人的认识存在偏差。汕头市的陈冬雷对此感触很深。他说，目前汕头有两个立法权，一个是特区立法权，一个是较大市立法权。对两个立法权的性质、地位、权限、作用等问题，在一定范围内由于缺乏全面、深刻的理解，导致一些人对地方立法工作讲起来重要，但做起来往往不重要。有的人错误地认为，上有国家法律法规，又有政策规章，涵盖了政治、经济、文化和社会生活的各个方面，没有必要再搞地方法规。因此，对地方立法工作不热心、不关心、不支持、不配合；有的人存在重经济、轻法制的思想，他们遇到问题就强调立法，立法以后又忽视执法；有的人存在立法束缚改革开放手脚思想，主张少立法或不立法，在强调地方特色时，缺乏先进科学的立法意识，地方立法的地方特色成为一些人维护现实状况甚至一些陈规陋习的理由。

在这一点上，深圳市的刘曙光也颇有感慨。他说，地方立法主要有3个作用，即：引领社会生活、改革开放、经济建设；促进社会生活、改革开放、经济建设；确认或巩固社会生活、改革开放、经济建设。当前，多数人的认识只停留在第三个作用，对第一、二个作用，尤其是对第一个作用认识不足，导致用法律手段规范社会管理不到位。用他们的话来说就是，时机成熟了就立法，没有了分歧才立法。然而，到底什么是没有分歧？什么是成熟？根本没有固定标准。一般来说，行政命令、红头文件的效力、约束力不够，强行推行很困难，效果也比较差。大家希望所立的法具有科学性、民主性、合法性，而行政命令、红头文件的民主性却往往不够。

第二，地方立法与上位法存在矛盾，上位法的一些规定与地方实际不一致。深圳市的刘曙光表示，法律统一必须是以多样性为基础的，没有多样性就没有统一性。一直以来，上级立法机关对下级立法机关发挥主观能动性的态度不明确，宽容、鼓励措施不够，认为给地方立法空间越小越好，原因是怕乱套。比如，国家所立的处罚条款中就不应定死处罚金额，把钱定死了，地方怎么定？哪来的余地？

第三，地方立法机制受到局限，立法效率较低。深圳市的刘曙光指出，其中一个客观原因是，常委会每年对法规的审查时间较短，每年常委会会议审议时间只占一年的1／20，而国外有的用整年或者是一年的1／3时间来审查，有些国家还专门设有个技术把关的部门，一般称为立法改革委员会，该委员会专门在立法技术上把关，这样提交审议时，大家就不需要考虑法规的技术问题，只需讨论有争议的核心之处。我们要提高立法效率，有必要借鉴国外的好做法。他以深圳为例，该市人大常委会每年召开6次会，每次会议一半时间审议法规，一次会议4天左右，一审、二审下来，一年立法充其量20至30部。市政府提议案，到市人大审议，不足4个月时间，滞留时间太长，运用时间太短。制定法规，包括修改在内，较匆忙、较仓促，这样很难有什么更新意见。再者，材料提供得也不够，有的与会者到会场才看一看材料，根本没有时间调查研究。至于反复辩论，更是做不到。

第四，公众参与地方立法能力低，没有充分发挥人大代表和法律专家在地方立法中的作用。我省有立法权的较大市普遍反映，人大代表和法律专家参与立法的渠道比较单一，往往局限于书面征求意见；听取人大代表和法律专家意见的范围也比较窄，特别是没有充分发挥专业、行业的人大代表和法律专家的作用；一些人大代表和市民参与地方立法的积极性和业务水平也不够高。

第五，当前我国的地方立法工作还不能完全适应国家法制建设、社会主义市场经济发展和社会全面进步的需要。有的地方性法规与法律、行政法规之间、地方性法规之间存在着矛盾或者不协调，有的地方性法规“大而全”、“小而全”，重复立法比较多；有的地方性法规比较原则，操作性不强；有的地主性法规缺乏地方特色，针对性不强。

此外，地方立法的执行保障机制也没有完全建立起来，法规的起草没有真正做到“领导落实、人员落实、责任落实、时间落实、经费落实”。

而对于3个自治县来说，当前地方立法存在的最严重问题和困难则是，立法经费、法制人才和各类专业人才严重不足。

今后的努力方向及解决对策

2005年12月23日,省人大常委会办公厅举行《广东省农业机械管理条例》新闻发布会，图为发布现场。

“当前，地方立法在某些方面还存在着许多立法空白或缺口，一些法规需全面修订。”这是我省有立法权的较大市和民族自治县的***同心声。他们提出的解决对策是：

一是要进一步统一认识，充分认识地方立法的重要性和现实迫切性，真正把立法工作摆上位置，而且是非常重要的位置。

二是要进一步提高编制地方立法计划的科学性，进一步抓好地方立法计划的落实，切实完善地方立法工作责任制，保证当地重大方针政策贯彻实施和保障当地经济社会发展的重要立法事项优先立项，对于单纯调整政府部门内部关系的项目原则上不立项。

三是要积极发挥人大主导作用，把发挥人大代表在立法工作中的作用纳入规范化、制度化轨道。进一步拓宽人大代表了解、参与立法工作渠道，加强人大代表对法规起草、调研、修改、审议各个阶段的参与，高度重视与立法工作相关的人大代表议案、建议的办理等工作。

四是要不断拓宽立法思路，大胆借鉴国外立法的好经验，坚持立、改、废并重，切实防止立法中的“利益部门化”和“部门利益法制化”倾向，努力挖掘地方立法先行性、针对性的特点，通过创制性立法，使地方经济社会发展和社会稳定建立在法制的轨道上。

五是要建立、健全提高立法质量的长效机制。进一步探索立法的形式、立法的程序，规范提前介入制度，完善法规草案指引、服务制度，切实提高法规草案起草质量，把好法规案的审议关，努力提高立法审议质量，不断提高立法工作水平，使地方立法更具科学性、民主性、实用性。

此外，我省有立法权的3个民族自治县还提出了以下建议：一是加强对民族立法工作的指导，把民族立法纳入省人大的立法总体规划。二是加强对民族立法人员的培训，提高立法水平，保证立法质量。三是请求省人大帮助解决地方民族立法经费问题，以促进民族立法工作不断发展。