PPP项目风险分析,PPP项目风险分析要点有哪些
(一)、PPP项目是政府和社会资本在公***领域的合作。简单说就是政府和社会资本合作搞个项目,故,影响PPP项目的三个主要因素是政府、社会资本和项目。
(二)、由于PPP项目用于社会公众、使用公***资金、接受公众监督,所以具有公***性的特征;由于政府和社会资本在项目中的诉求不一致,项目的成功有赖于政府和社会资本良好的合作,所以具有合作性(或平衡性)的特征。
由于项目的周期比较长,结构和调整事项比较复杂,所以具有长期性和复杂性的特征;
由于国家关于PPP的法规和政策多,所以PPP项目具有合规性要求强的特征。
(三)、对PPP授信的风险分析就是结合上述五个特征,对政府、社会资本和项目三个要素的综合分析。
(四)、由于项目有付费方式、合作模式、所属行业的不同,所以,PPP项目的风险分析可以归结为以下因素的分析:
1、如何评估政府?
2、如何甄别社会资本?
3、如何分析项目?
4、如何分析各环节的风险点?
5、如何判断合规性?
其目的仍然是判断项目综合还款来源的充足性和可靠性。
(五)、对于政府的评估可以从以下角度分析:
地区经济环境
地方政府财政收入
地方政府偿债能力
政府治理水平
由于部分数据难以取得,也可以从以下方面简化分析:
1、看政府的级别。优选省级政府,次选地级政府,再选县级政府,县以下不做。开发区也一样分级别看。
2、看政府的区域。优选东部地区,次选中部地区,再次西北和东北地区。
3、看政府所在城市的分类。优选一线城市,次选二线城市,再选三四线城市。四线以下城市不做。
4、看政府的评比。如中国百强县等。国家级、省级贫困县则减分。
5、看政府的财力。分析债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧偿债率指标。
6、看政府的规范性。
7、看政府的履约纪录。
可以从以上维度设置指标,结合所在金融机构的资源、风险偏好,划一个抢做、可做、不做的政府名单。
8、最终看是否能纳入预算、通过人大、载入合同。
(六)、对于社会资本的分析,主要从以下方面进行:
1、专业能力
2、行业地位
3、财务实力
4、合作经验和优势
5、投资目的和愿景
其中,4、5两点是考虑PPP项目的特性而提出的特别要求。
由于多年来,在一些公***服务领域已经形成了一些行业龙头企业,它们具有专业能力、行业地位和合作经验及历史业绩,可以把这些企业作为优选对象。
由于上市公司、大型央企、地方龙头国企、行业龙头民企在社会责任、综合实力、与地方政府的博弈能力方面具有优势,可以把这些企业作为优选对象。
部分在细分市场领域具有技术、施工、运营、管理优势的企业,目前的规模虽然不大,也可以作为重点选择的对象。
(七)、对于项目本身,主要从付费方式、合作方式和所属行业去分析:
如果是政府付费的项目,主要分析政府的信用以及项目公司的履约能力。
如果是使用者付费项目,主要分析项目的市场收入和项目公司的履约能力。
如果是可行性补助(政府补贴 +使用者付费)的项目,需要分析政府信用、项目的市场收入和项目公司的履约能力,还要分析项目发生不确定性因素后,各方利益和责任协调机制是否完善、平衡。
由于政府在项目甄别、社会资本选择、保证公***项目运营方面的责任和主导地位,代表项目所处的区域经济环境,所以,对于政府的分析仍然是PPP项目分析的核心。
(八)、项目的合作形式有O&M、MC、TOT、ROT、BOT、BOO等。
O&M、MC方式一般对银行融资需求较少,在此不作分析。
BOT、BOO是新建项目,完工风险和市场风险较大,TOT、ROT是存量已建成项目,完工风险和市场风险较低,是比较好的项目。
(九)、行业方面。
1、公用事业
一般属于“使用者付费”的项目,政府无需承担运营补贴支出责任。但政府仍将承担财政或有支出责任。风险在于,公用事业产品的价格是受管制的,而经营成本是市场化的。
2、污水和垃圾处理等公***环保工程
政府在此类项目中一般承担“最低需求风险”。此类项目的优势在于,项目的业务量有历史数据作支撑,最低需求便于测算,但补贴机制设计较为复杂。此类项目有一定的技术专业性,要注意对社会资本的技术资质和行业经验的分析。
3、保障性安居工程
一般采用和商业捆绑开发的模式,风险在于,商业部分的销售、租赁受房地产市场波动的影响,对于项目超额收益的分配,也会成为政府和社会资本之间的一个争议点。
保障性安居工程还有一种是政府购买服务的模式,这种模式应注意与政府采用BT模式规避债务监管区别开来。
4、交通设施
此类项目一般投资金额都比较大,期限都很长,甚至可以达到20多年,多采用BOT模式,需关注全生命周期的风险。
此类项目的收入模式一般有两种,一种是没有收入,全靠政府付费;另一种是有部分收入,但需要政府补贴。
对于后一种,难点在于收入的预测,以及政府和社会资本对于预测数据的确认、对于通行费价格的确定和调整。
还需要注意的是,协议对于政府介入权的约定,以及项目排它性条款丧失的风险。
5、医疗和养老服务设施
前景广阔,但行业尚不成熟,其前期需求难以准确测算。
国家层面对此类项目的扶持政策尚未出台,对项目的影响尚难预料。
属于软性服务,服务标准的设置、达标检测的方法、付费绩效的考核不宜确定,受主观评价较大。
6、城镇和新区开发
此类项目规模都比较大,投资金额高,回收期较长,土地出让和升值前景不确定,存在招商引资风险。
对于以园区商业部分补贴基础设施和公建开发的,还存在房地产市场风险、土地管理制度、土地招拍挂、政府平台管控等相关的政策风险
7、海绵城市
有一定技术含量,适合专业公司,民营企业有机会。此类项目规模也比较大,与城镇开发配套,有利于大型综合性房地产园区开发企业,中型企业主要看其技术和配套能力。
“海绵城市”试点期间受中央政府财政扶持力度较大,多采用政府采购服务模式,投资规模大,存在银行信贷业务机会。选好政府是关键。
(十)、全流程风险的审查要点。
由于PPP项目的期限一般比较长,牵涉环节多、变化情况复杂,所以要注意全流程各个环节的风险点。
1、项目前期阶段
应注意审查政府和社会资本双方对于项目需要完成的前期工作内容、深度、进度要求,以及需要采用的技术标准和规范是否清晰。
2、项目建设阶段
主要审查项目工程建设条件,进度、质量、安全要求,变更管理,实际投资认定,工程验收,工程保险及违约责任等事项约定是否全面。完工风险是否可以得到有效控制。
3、项目运营阶段
主要关注合作项目运营的外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支出及违约责任等事项。
4、移交资产阶段
主要关注移交范围,如资产、资料、产权等;移交验收程序;移交标准,如设施设备技术状态、资产法律状态等。
(十一)、合规性。
PPP项目与其它固定资产项目投资一样,也需具备项目自身的合规性要件,主要是:
1、借款主体、资质的合法性
2、行政审批许可等(立项、核准、土地、用水、环保、节能等)
3、贷款用途的合法性
4、还款来源的合法性
5、税收补贴的合规性
6、争议解决的完备性
7、商务配套文件的合法性(如特许经营协议、项目合同等的合法性)
8、担保的合法性及可执行性
PPP项目的特殊性合规要求,分析框架如下:
1、谁有权甄别和认定PPP项目?
2、不同的项目应该适用怎样的政策路径?
3、物有所值评价
4、财政承受能力论证
5、政府承诺的合规性,可否纳入政府性债务管理?
6、项目发起、社会资本确定、补贴标准的确定,这些程序是否合规?
7、BT是不是PPP?
8、BT与政府购买服务模式的关系
9、政府购买服务与PPP的关系
10、如何看待和防范PPP项目的合规性风险?