宪法与其他法律的关系
摘要 宪法作为根本法, 它是基于人民主权原则制定的, 与立法机关制定的法律等其他法律形式具有完全不同的法律特性宪法作为根本法是其他一切法律形式赖以产生和存在的法律依据, " 合宪性" 是宪法时其他一切法律形式的正当性提出的最基本要求宪法在一个国家法律体系中居于核心地位, 在一个国家的法律形式体系中, 宪法是居于最顶端的具有最高法律效力的法律形式由于宪法在法律效力上和法律形式上与其他法律形式的法律特征相区分, 所以, 在法理上不宜将宪法视为一个与行政法、刑法、民法、诉讼法等部门法相提并论的独立的法律部门, 宪法应当在法理上作为各个部门法的法律原则而存在,宪法对社会生活的各个领域都具有根本法的法律约束力。
关键词 宪法 根本法 法律部法 法律体系
宪法与其他法律形式之间的关系是涉及到宪法作为根本法的法律规范特性的一个重要宪法问题,这个问题既具有很强的理论性, 又有很强的实践指导意义, 是宪法学理论研究的一个重要范畴。但是,
传统的宪法学并没有对宪法与其他法律形式之间的关系作出系统和全面的理论研究, 甚至还出现了许多混淆两者之间的关系的观点和学说。
一、宪法与其他法律形式之间关系的性质
从严格意义上讲, 宪法与其他法律形式之间的关系通常是指狭义上的成文宪法与狭义上的由立法机关制定的法律之间的关系。在不成文宪法制度中, 由于奉行议会至上主义原则, 因此, 在宪法与议会制定的其他法律之间从形式上来看, 并没有什么实质性的不同, 而在内容上, 被称为宪法的法律与一般法律之间的界限也不是非常清晰, 带有很大的理论上的随意性。法国宪法学者莱昂·狄骥在《宪法学教程》一书中曾经探讨过这个问题。他指出：" 同北美洲的美国和许多其他国家一样, 法国的宪法是狭义宪法。同时, 人们可以区分出两种类型的法律由立法者以一般形式制定的普通法律和在一定条件下并根据确定的形式制定的宪法。普通法律既不能修改宪法也不能废止宪法。总之, 宪法只能以特定形式由宪法对其本身进行修改或废止" 。在狄骥看来, " 宪法和普通法律的区分, 其渊源可追溯到古老的体制, 这一区分在法国是从1780年被划定的" 。①
关于狭义上的宪法与狭义上由议会制定的普通法律性质的区分, 在北美独立战争时期曾经被北美独立战争时期的一些资产阶级思想家充分讨论过。为了否定英国议会立法对北美殖民地的合法性, 许多政治家注重引用洛克等人的自然法假说, 认为在议会制定的普通法律之上, 仍然存在着自然法这种" 高级法" 形式。例如, 亚当斯在《教会法和封建法的目的》一文中就明确地主张：" 权利先于所有世俗政府一一这就是人法所不能废止或不得限制的权利, 这就是源于宇宙最伟大的立法者上帝的权利。 我们的许多权利是固有的、根本性的, 是大家作为准则一致同意的, 并且是作为政府的开端确立的, 这些权利甚至在议会出现之前就已有了" 。②为什么北美殖民地独立后所建立的宪法制度, 没有确立立法至上的原则呢？美国学者考文对此给予了非常生动的解释：" 如果我们在此仅从制度层面上来回答这个问题, 那么有两方面的原因。一方面, 在美国的成文宪法中, 高级法最终获得这样一种形式, 这种形式可以给它提供一种全新的有效性, 即源于主权人民的制定法规的有效性。一旦高级法的约束力转移到这种全新的基础上, 那么普通立法机关至上的观念就自动消失了, 因为一个服从于另一个立法机关的机构不可能是一个主权的立法机构。但是, 另一方面, 如果没有司法审查制度作后盾,即使制定法的形式也无法保证高级法作为个人求助的源泉。既具备制定法的形式, 又以司法审查制度作补充, 高级法又恢复了它的青春活力, 从而进人了其历史上的一个伟大时代, 这是从查士丁尼时代以来法学上最富有成果的时代" 。③由此可见, 在美国独立战争胜利后诞生的《美利坚合众国宪法》是一种完全区别于议会立法的以人民主权原则为基础的" 高级法" 。
汉斯· 凯尔森则从" 纯粹法学" 出发, 强调一个国家所有的法律规范都是由基本规范而来, 并且由基本规范的性质所决定。而这个所谓的" 基本规范" , 在他看来, 就是" 第一部宪法的效力是最后的假设, 是法律秩序中一切规范效力所根据的最后假设, 即人们应当像第以个宪法创立者所命令的那样行为。这就是该法律秩序的基本规范" 。④按照凯尔森的说法, 人们必须无条件地遵循第一部宪法,因为基本规范不是法律创立机关以法律程序建立的。它之所以有效力, 并不是因为它像实在法律规范那样, 由法律行为在一定方式下创立, 而是" 因为它是被假定有效力的而它之所以被假定有效力,因为没有这一假定, 人们的任何行为都不能被解释为法律行为, 尤其是创立规范的行为" 。⑤
总之, 关于狭义上宪法与狭义上法律之间关系的性质, 不论是以人民主权说作为宪法的正当性依据, 还是以基本规范作为宪法自身合法性的前提, 宪法作为一个国家的根本法, 不是由哪个具体的立法机关或者是依照某个具体的法律程序制定出来的, 而是基于自然权利观念、人民主权学说以及基本规范等理论假定无条件成立的, 宪法与法律之间的关系不是简单的" 上位法" 与" 下位法" 的关系,宪法属于" 价值法" , 是" 人民" 制定的法律, 而普通法律属于" 实在法" , 是由立法机关制定的法律。因此, 宪法与议会制定的法律之间的关系实际上反映了人民主权学说对议会立法权的控制作用。
二、宪法与其他法律形式之间关系的表现形式
在现代法治社会中, 由于崇尚宪法作为根本法的权威地位, 因此, 在具体的法制建设实践中, 存在着在更加广泛的意义上来探讨宪法与其他法律形式之间关系的学说倾向和实践做法, 结果导致了宪法与其他法律形式之间关系的泛化和混乱, 特别是在多元化的立法体制下, 出现了作为狭义上的宪法与广义上的多种法律形式之间关系的宪法问题。就这种问题的性质来看, 有些是真实的, 有些则具有虚拟性。从宪法与其他法律形式之间关系的一般表现形式来看, 既包括了宪法这一法律形式与其他法律形式的层级关系, 也包括了宪法规范与法律规范内容之间的逻辑联系, 主要有下列几种类型：
1.宪法与其他法律形式发生直接的关系
宪法作为一个国家的根本法, 是其他一切法律形式赖以产生、存在的法律依据。在实行三权分立政治制度的国家中, 由于宪法将立法权完全授予了作为代议机构的议会或者国会, 因此, 与宪法直接发生关系的只有议会或者是国会制定的" 法律" , 其他任何法律形式都不可能与宪法发生直接的关系。例如, 1787年《美国宪法》第1条第1款规定：" 本宪法所规定的各项立法权, 均属于合众国国会" 。当然, 由于美国是联邦制国家, 作为适用于全联邦范围内的宪法, 通常只能约束联邦机构, 而对于各州的议会制定的宪法和法律, 根据1791年宪法修正案第10条的规定, " 宪法未授予合众国, 也未禁止各州行使的各项权力, 分别由各州或人民保留" 。因此, 由于涉及到联邦宪法与州宪法、州法律之间的立法界限问题, 美国联邦宪法实际上与州宪法、州法律也会发生直接的关系。这一点在美国宪法第14条修正案中有明确的体现无论何州, 不得制定或施行剥夺合众国公民之特权及特免的法律。
除了作为代议机构制定的法律直接来源于宪法, 不得与宪法相违背之外, 一些国家的宪法中也涉及了法律之外的其他法律形式不得与宪法相抵触的问题, 这样的规定实际上也是肯定了除法律之外的其他法律形式与宪法具有的直接关系。例如, 1991年的《乌兹别克斯坦***和国宪法》第16条第2款规定：任何一项法律或其他规范性法律文件都不得违背宪法的规范和准则。
必须以宪法为依据和不得与宪法相抵触的其他法律形式究竟包含了哪些方面, 各个国家宪法的规定不太一样, 与一个国家宪法所设立的国家权力体制有密切的关系。以俄罗斯为例, 根据1993年通过的《俄罗斯联邦宪法》第125条第2款的规定, 俄罗斯联邦宪法法院可以解决下列文件是否符合俄罗斯宪法的规定, 包括：（1）联邦法律, 俄罗斯联邦总统、联邦委员会、国家杜马、俄罗斯联邦政府的规范文件：（2）各***和国宪法, 俄罗斯联邦各主体就属于俄罗斯联邦国家权力机关管辖和俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦各主体国家权力机关***同管辖的问题所颁布的法律和其他规范性文件；（3）俄罗斯联邦国家权力机关和俄罗斯联邦各主体国家权力机关之间的条约, 俄罗斯联邦各主体国家权力机关之间的条约；（4）尚未生效的俄罗斯联邦的国际条约等。
2. 宪法与其他法律形式发生间接的关系
关于其他法律与宪法发生关系的形式, 在1949年《联邦德国基本法》中明确规定了宪法约束的对象只是联邦议会制定的法律, 而其他法律形式只受联邦制定的法律的约束, 与宪法不能直接发生关系。该基本法第20条第3款规定：立法权受宪法的约束, 行政权和司法权受法律和基本权利的约束。由于基本法在联邦层面上只涉及到与联邦议会制定的法律发生直接的关系问题, 因此, 除了州法律与基本法之间按照基本法的规定相互划分立法权限之外, 其他的法律形式应当首先与联邦法律发生直接关系, 与联邦宪法之间的关系需要通过联邦法律来间接地联系在一起。相对于联邦法律必须具有合宪性来说, 联邦层次的其他法律形式首先应当具备的是" 合法性" , 而不是" 合宪性" 。这一点从1951年《联邦德国宪法法院法》的规定就可以一目了然。该法第13条规定联邦宪法法院的职权, 其第6款、第11款和第14款明确了联邦宪法法院可以审查两个层次的合法性问题, 一是联邦法律以及州法律的" 合宪性" 问题，二是州法规或其他法律的" 合法性" 问题。其中第6款规定：应联邦政府、一个州政府或者是联邦议院成员的三分之一的请求, 对联邦法律与基本法或者是州法律与基本法、州法律与任何其他联邦法律在形式上和实体上是否相一致产生了不同意见或者是疑义；第11款规定：一个法院提出请求要求决定一个联邦或者是州法律与基本法, 或者是一个州的法规或者是其他法律与联邦法律是否相一致；第14款规定：对作为联邦法律的一个法律的持续性产生了疑义等。
对议会制定法律的合宪性以及对其他法律形式的合法性同时进行审查的, 还可以从其他国家的宪法法院的职能中找到明确依据例如, 1982年的《葡萄牙宪法法院组织、工作和程序法》第51条规定, 宪法法院可以受理请求评价宪法第278条和第281条所规定的法律规定的合宪性和合法性申请,应当向宪法法院院长提出, 除了有关法律规定之外, 应当说明被侵犯的宪法规则或者原则。
我国现行宪法对宪法与其他法律形式的关系规定得比较复杂, 既包括了法律、法规不得违反宪法的合宪性要求, 也规定了法规不得违反法律的合法性要求。现行宪法第5条第3款规定：" 一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触" 。第100条又规定：" 省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会, 在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下, 可以制定地方性法规, 报全国人民代表大会常务委员会备案" 。
3.宪法与其他法律形式发生抽象的关系
宪法作为国家的根本法, 与其他法律形式之间的关系, 应当表现在每一个具体的法律规范上, 也就是说, 包括议会制定的法律在内, 如果必须依据宪法制定, 那么, 这些法律形式从产生、内容到变更都必须具有明确的宪法依据, 所有与宪法发生直接关系的法律形式都应当是适用宪法的结果。但在实践中, 即便是议会制定的法律, 在绝大多数情况下, 也只保证了" 在抽象的意义上" 与宪法发生直接的关系, 立法者在制定法律等规范性法律文件时, 享有很大的立法上的自由裁量权, 所以, 即使是立法机关制定的法律, 也只在形式上, 在抽象惫义上被要求与宪法" 不相抵触" 和" 保持一致" 。这一点, 在各个国家的立法中都有所体现。
关于" 不相抵触" 原则, 许多国家宪法文件都有明确规定。例如, 1949年的《以色列国过渡时期法》第11条规定：1948年5月14日在巴勒斯坦施行的法律继续有效, 只要它们与本法令、与临时参议院制定的或临时参议院委托其他机构制定的其他法律" 不相抵触" , 只要它们为适应以色列及其政府的建立, 进行相应的修正。而另外一些国家的宪法中则要求其他法律形式"符合宪法" , 这样的要求实际上从立法一开始就应当依据宪法和遵照宪法上的根据。例如, 1995年的《格鲁吉亚***和国宪法》第6条第1款规定：格鲁吉亚宪法是国家基本法。其他所有法律文件均应" 符合" 宪法。
不难看出, 不论是" 不相抵触" 原则, 还是" 保持一致" 原则, 表现在宪法与其他法律形式之间的关系上, 实际上是" 抽象" 性的, 宪法并没有对其他法律形式产生直接的一一对应的立法要求。
4.宪法与其他法律形式发生具体的关系
为了从立法上有效地限制议会或者是其他立法机关滥用立法权而将宪法搁置一边, 从而影响宪法作为根本法的约束力, 一些国家宪法中对其他法律形式与宪法之间的关系作出了非常具体和明确的规定, 议会或者是其他立法机关在制定其他法律形式时必须严格地按照宪法的相关规定来制定法律或者是其他法律形式, 没有多少立法上的" 自由裁量权" , 因此, 在这种情形下, 宪法对其他法律形式产生直接的法律上的控制和约束关系。宪法与其他法律形式发生具体和明确的关系包括两种类型一是宪法明确规定法律或者是其他法律形式必须规定某些事项, 或者是只能由法律规定某些事现二是宪法明确地禁止法律规定某些特殊事项。
关于法律必须明确规定宪法所要求某些事项, 如1995年的《阿塞拜疆***和国宪法》第21条规定：阿塞拜疆***和国国徽的制作由阿塞拜疆***和国法律予以确定。阿塞拜疆***和国歌词谱由阿塞拜祖***和国法律予以确定。在宪法中明文规定法律或其他法律形式不得规定某些事项的, 最经典的例子是1791年美国宪法第1条修正案的规定：国会" 不得" 制定关于确立宗教或者禁止自由信仰宗教的法律不得制定剥夺言论自由或出版自由的法律不得制定法律, 剥夺人民集会及向政府请愿的权利。
5.宪法与其他法律形式主动发生的关系
所谓宪法与其他法律形式主动发生的关系, 是指在其他法律形式制定的时候, 或者是在法律文件中明确地说明该法与宪法之间的关系, 或者是使用单独的法律文件来说明某一法律与宪法之间的关系,这种主动关系体现了" 依宪立法" 的基本要求。其他法律形式与宪法主动发生关系, 既有一般性指出某个法律文件是符合宪法或者是依据宪法制定的, 也有在具体的法律条文中指出相关的宪法依据。
一些国家的宪法法院法在指明宪法法院的审判职能时, 比较重视声明宪法法院的每一项审判职权的宪法上的明文依据。例如, 以德国违宪审查的对象为例, 根据1951年联邦德国《联邦宪法法院法》第13条规定, 联邦宪法法院可以决定的案件包括以下几个方面：（1）剥夺基本权利；（2）政党违宪；（3）对联邦议院关于一项选举有效性所作出的决定或者是对取得或者是丧失联邦议院一个代表席位所出的决定提出的申诉：（4）由联邦议院或者是联邦参议院提出的对联邦总统的弹核：（5）对基本法进行解释, 当涉及到一个联邦最高机构的权利和义务内容出现了争议时或者是由基本法或者是该联邦最高机构的程序规则规定了自己拥有权利的其他当事人；……（15）由联邦立法所授予联邦宪法法院审议的其他案件。⑥
相同的事例还可以从土耳其宪法法院法中可以发现。如1983年土耳其《宪法法院组织法和审判程序法》第18条就规定, 宪法法院享有下列职权和权力：（1）宪法法院有权废止在形式上和内容上都违宪的大国民议会制定的法律、修正法律的法令、议事规程或者是一些特殊的条文或者是规定；（2）根据宪法第152条的规定对其他法院提起的程序问题做出决定或者是作为最高法院处理案件和审理
解散政党的案件或者是对本条上述所规定的案件的预审程序作出相应决定；……（8） 履行宪法所赋予的其他职权。
与此同时, 该法又对不受违宪审查的事项作了明确的规定。该法第19条规定：根据宪法第121条和第122条的规定所产生的修正法律的法令以及在紧急状态、戒严或者是国家处于战争状态时所颁布的法律不得由宪法法院予以废止, 也不得对上述法律提出形式和内容违宪的审查请求。
很显然, 上述宪法法院法对宪法法院的审判职权的宪法上的依据是给予最直接的交代, 以体现宪法法院法的" 合宪性" 。
就法律中一般性规定" 依据宪法" 的事例, 可以从我国现行立法中找到相关例证。我国全国人大及其常委会作为宪法所规定的享有国家立法权的立法机关, 从1996年开始都注重在重要法律中明确规定" 依据宪法" , 以此来表明立法者在制定法律时对宪法上相关规定的尊重。例如, 《中华人民***和国物权法》第1条明确规定： 为了维护国家基本经济制度, 维护社会主义市场经济秩序, 明确物的归属, 发挥物的效用, 保护权利人的物权, 根据宪法, 制定本法。不过, 这种在法律中笼统地规定" 根据宪法" , 是否就解决了法律自身的" 合宪性" 问题, 在法理上还存在许多值得加以研究的问题。以《物权法》为例, 尽管在第1条宣示了该法是" 根据宪法" 制定的, 但是, 在我国现行宪法中连" 物权" 概念都不存在的情形下, 《物权法》是如何" 根据宪法" 制定的, 具体的宪法依据是哪些条文等等, 这些问题还需要在法理上进一步探讨。再如《全国人民代表大会关于中华人民***和国香港特别行政区基本法的决定》中规定, " 香港特别行政区基本法是根据《中华人民***和国宪法》按照香港的具体情况制定的, 是符合宪法的" 。⑦该决定很显然是想通过" 主动" 说明的方式, 来论证《中华人民***和国香港特别行政区基本法》是依据《中华人民***和国宪法》来制定的。