浅谈如何提高民事行政检察监督效果

李勇民，梁其胜内容提要努力提高检察监督效果是检察机关当前亟待解决的问题，而民行抗诉案件改变率的高低不仅关系到检察机关抗诉质量和监督效果，同时还会影响到检察机关的监督地位和自身形象。笔者就影响民行检察监督效果的情形、原因及其对策提出一些粗浅看法，以供商讨。关键词提高；民行；检察监督；效果；对策作者简介李勇民，崇左市人民检察院副检察长；梁其胜，崇左市人民检察院民行科副科长，广西崇左 532200 依据我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的有关规定，人民检察院有权对民事行政审判活动实行法律监督。我国检察机关的民行检察监督权在现阶段主要表现在再审监督，采取的是事后监督方式，其目的在于维护国家民事行政法律的统一正确实施。就其具体内容而言，民事行政案件检察监督的任务在于对可能存在的因裁判者原因造成的司法不公，提出抗诉或检察建议，以督促裁判者公正司法并为合法权益人提供一个利益救济途径，是为纠正审判偏差和错误而确立的一项特殊制度。目前我国的司法审判制度正处于改革时期，法官的自由裁量权得到了很大扩充，英美法系的一些审判理念和审判模式也被潜移默化的借用，向现代司法制度转变是一个好的发展方向，但在我国的诉讼当事人的诉讼能力整体还比较低，尤其是地处农村和边远地区的弱势群体，很难平等地参与到诉讼程序之中，一些当事人由于诉讼能力和取证困难等因素导致不公正裁判结果的情况仍然不少，同时，目前我国的法官整体素质和确保审判公正的监督制约机制却没有同步跟上。因此，对民事行政行诉讼案件进行检察监督的必要性是毋庸置疑的。一、当前民事行政检察监督的基本情况及其特点、存在的主要问题民事行政检察监督主要表现为民事行政抗诉权，是现行法律赋予检察机关对人民法院的民事行政案件审判进行监督的有效手段。但是，抗诉工作是我们检察机关业务工作的一个薄弱环节,其主要表现在抗诉案件的改变率不高。据了解,近三年来广西检察民行案件抗诉改变率徘徊在60%左右，在对三个市检察院进行抽查有关法院再审维持原判的民行抗诉案件22件中，检查组认为属抗诉出现错误的有12件，占再审维持原判总数约55%，认为属抗诉意见正确的是10件，占再审维持原判总数约45%，而尽管抗诉意见正确，但绝大多数案件在抗诉“说理”方面也是缺乏说服力，以致没有得到法院改判或改变，如某市院抗诉的一学生在去上实验课途中致残案，抗诉书虽引用了有关法规，但未能将“因老师未在去上实验课途中跟随监管学生，致一未成年学生在路途中为图方便擅自攀越马路护墙而未能制止造成伤残”的事实责任说清，而再审法院则以“学校组织学生前往实习车间上课，履行了相应的职责，其行为并无不当”的模糊理由作出了维持原判决。改变率的高低不仅关系到检察机关抗诉质量和监督的效果，而且还会影响检察机关的监督地位和自身形象。为此，提高抗诉案件再审改变率是检察机关当前应亟待解决的问题。尽管影响抗诉改变率的因素有很多，但从根据事物变化的外因与内因互动的辨证关系看，内因往往是最主要的因素，笔者了解到有一个市检察院的两名办案人员在同一年进入民行科，一人抗诉的5个案件全部获得法院改判，而另一人抗诉的4个案件均被法院维持原判，从这看出，抗诉案件能否改判是与办案人员业务水平密不可分。笔者认为，影响民行抗诉案件改判的种类及情形主要有：1.抗诉出现错误，法官再审维持原判。一是检察机关对案件事实的认定或者对法律的理解出现偏差而提出的抗诉，这种案件看起来似是而非；二是属于法官自由裁量权的范围内而检察机关没有正确把握好。由于检、法承办人员知识、年龄、社会经验等自身素质上的差异，导致无论是在对案件事实及证据的分析判断、逻辑推理、证据体系的认定鉴定的采信，还是对程序法律的适用，都无法彻底否定个人因素，所以在一些疑难复杂案件上难免会出现不同的看法和认识，这也正是“自由心证”法则之所以存在的空间。如赔偿案件中的赔偿损失承担比例与主要、次要责任之间的关系问题要有一个正确认识，即除非有事实和法律依据证实原判赔偿承担比例与主要、次要责任之间存在颠倒错误，才可以抗诉；三是案件事实本身在认定和适用法律上具有不确定性或是争议性，而检察机关用审查刑事案件的观念和标准来审查民事抗诉案件，导致对一些事实、证据的认定及法律适用上分歧严重，从而出现各说各的理，僵持不下，而最终是再审维持原判。2.抗诉符合条件，但缺乏说服力，不为法官所接受。一是检察机关对案件事实的认定或者对法律的适用未能说清楚，或是本末倒置，论述不当，以至不为法官所认同；二是法官业务水平较低，不能理解或是固执己见；三是论证出现疏漏，缺乏严密性，以至被不良法官利用出现的疏漏，以鸡毛当令箭，以认识分歧为由，不予改判；四是缺乏实事求是的精神意识，把该抗诉的范围与不该抗诉的小问题一同抗诉或是过分夸大其裁判的错误，以至影响到法官的情绪意识而不予改判。3.抗诉准确且论据清楚严密，但法官不予改判。一是因受到外界包括来自权力和社会的不良影响而不敢改判；二是因怕受错案追究制及其政绩的影响而不予改判；三是因有贪污受贿、徇私舞弊而不肯改判。以上分析影响民行抗诉案件改判的种类情形并不是绝对的，它们当中有时是多种原因交叉一起的，也还可以细分，从中可以看出影响民行抗诉案件改判的种类及情形较多且较为复杂。二、影响民行检察监督效果的主要原因许多同志在分析制约民行检察发展、削弱民行监督影响力的原因时往往对外部阻力有较深刻的认识，而对自身存在的问题缺少反思。因此，检察机关自身存在的问题同样会削弱民行检察监督工作。笔者认为，影响民行政检察监督效果的内在原因主要有以下几种：1.定位错误使民行监督工作偏离了监督轨道。一是工作方式不当，将刑事检察理念、工作方法带入民行检察工作，习惯于采用调查取证的方式去查明案件真实情况及举证责任原则，与检察机关的法律地位、监督职责不相符合；个人观点：在司法实践中，仅仅靠当事人提供的证据往往不能实现抗诉，既然是申诉的案子，往往是有争议，比较繁琐的案件，当事人因客观情况无法收集的证据，特别是很重要的证据，法院又不去调查的，该如何办呢？二是充当当事人的代理人角色，绞尽脑汁替当事人找理由、寻证据，夸大其辞，甚至是无理狡辩，以致法院对检察机关的抗诉不能正确对待，认为是在挑法院的毛病，刻意责难，和法院搞对抗，使他们在心理上无法接受，甚至从观念和体制上排斥检察监督，致使检察监督的实效大打折扣；三是受片面追求数量作为业绩增长点指导思想的因素影响，主要是上级院考核下级院，直接或变相给下级院下达办理抗诉案件指标，造成下级院为完成数量任务而滥竽充数不惜牺牲案件质量；四是抗诉的范围不够规范，对抗诉标准的理解和把握上过于宽泛。2.办案人员业务素质不高是影响检察监督效果的重要原因。民行检察人员业务素质不高，不能准确地理解、运用法律和把握抗诉条件是抗诉出现错误的主要原因。首先，实事求是地说，由于检察人员的待遇和工作条件总的来说是与法院相比要差，高素质的人才并不愿意到检察院工作，民行检察人员的工作实践经验与法院民事审判人员相比还有差距，加上我们对民行检察工作重视程度与公诉工作、自侦工作相比也是不够的，不同程度地存在“重刑轻民”的思想，许多地方检察业务骨干也并没有被安排从事民事行政检察工作，而民事抗诉案件对法律知识及理论要求较高，所涉及的法律、法规面较宽，民事法律关系纷繁复杂，个别检察人员无论是知识上，还是工作经验上与实际工作有很大的差距，对确有错误裁判的案件，不能正确判断出是否符合抗诉的条件，存在由于找不准抗诉理由而影响抗诉效果的现象。其次，对制作抗诉书说理的基本方法和技巧掌握得不够，制作的抗诉书质量不高，存在抗诉理由表述不规范、层次结构不清以及法律文书各式制作不规范等现象，也直接影响到抗诉的效果。另外，还存在着滥用法律监督职权办理关系案、人情案的现象，也影响到抗诉案件质量的总体水平。3.监督的方式方法没有到位影响了民行检察监督效果。一是缺乏与法院应有的沟通的联系和交换意见。由于错案责任追究制的实行，错案的多少，将直接影响原审法官的切身利益，也影响原审法院的利益，特别是抗诉案件的改变率直接表现为原审的错案率，降低错案率是审判机关追求的目标，而提高抗诉率乃至改变率是检察机关追求的抗诉目标。因此，由原审法院的上级院办理抗诉案件，其结果不仅反映了法官的行业利益，也反映了检察官的行业利益，针尖对麦芒，审判机关为最大限度地维护自身行业的利益，从“维护生效判决权威性”的指导思想出发，造成出现“你抗你的，我判我的”消极局面和情况，使审判监督背离了其应具有的正常监督功能。因而，改变率的提高既有待于法官理性化的提高，也说明不能将监督工作简单化，应在抗诉后加强与法院交换意见。二是缺乏适时向人大汇报反映的意识，从而失去借助人大来对个案支持公正判决的监督。三是监督的手段单一。把抗诉作为民行检察工作的全部内容，把办理民行抗诉案件的办案数作为考核工作的唯一或者最主要的标准。监督的方式方法的简单化在不同程度地影响监督的法律效果和社会效果，直接造成的后果是抗诉案件数量大幅度上升而监督的效果却并不理想。4.对审判人员枉法裁判查处不力，也是影响民行检察监督效果的重要原因。由于种种原因，检察机关对审判人员利用审判职权贪赃枉法、徇私舞弊枉法裁判的查处重视不够，缺乏针对审判人员枉法裁判具有发现难、取证难、介定难的特点来建立有效信息收集和强有力的查处机制，以致不能及时发现和查处审判人员的枉法裁判行为，不能为案件监督的顺利办结和维护司法公正清除障碍，打开通道，从而造成一些抗诉案件尽管说理清楚，适用法律正确而仍不得到改判的现象和情况。三、提高民行检察监督效果的对策建议俗话说“工欲善其事，必先利其器”。要提高民行检察监督效果，必须要解决民行检察人员“不愿监督、不敢监督、不会监督”的问题，不断提高民行检察人员的综合素质，不断增强法律监督的业务能力，从而在办案过程中明辨法理，对案件有着独到而深刻理解和判断能力。1.树立正确的民行监督观是提高民行检察监督效果的前提条件。一是监督的目的要有正确的定位。民行抗诉的主要功能是针对法院生效裁判的错误，为当事人提供一条有效的救济途径，其目的是为了防止法官权力的滥用，通过纠正确有错误的裁判，实现司法公正和司法权威，保证国家法律的统一、正确实施，保证公平正义在全社会范围内的实现，这是民行检察监督工作的重要性所在。同时作为民行检察人员，要充分认识民事行政抗诉案件质量是民事行政检察工作的生命线，不断增强信心，提高自身素质，正确履行法律监督职责，办出一批高质量和有社会影响的案件，提高民行检察监督的知名度，为民行检察事业开辟出更加广阔的天空。二是严格执行抗诉的条件和范围。根据我国民事诉讼法和行政诉讼法的规定，民行检察监督权监督的对象应是审判机关的民事、行政审判活动，审查生效判决、裁定的正确性并决定是否抗诉是实现检察监督权的方式，而民行检察监督所要追求的最终目标则是审判活动的司法公正性。由于个体认识的差异和局限性，要求每一份判决、裁定达到所谓绝对正确是不可能实现的，民行检察监督的重心应紧紧围绕审判活动公正性这一目标展开，把监督的注意力放在审判人员的民行审判活动上，而不应当过分苛求判决、裁定的绝对公平。因此，对于一些由于认识上的差异或不足导致的判决错误，或者诉讼程序上的轻微失当，如果既未影响到国家利益、集体利益或社会公***利益，也没有严重影响当事人个人的实体权利，检察机关不应将其作为危害司法公正的错案加以抗诉。这些抗诉案件再审后，一方面支出了诉讼成本，另一方面当事人的实体权利既未得到任何救济，还给法院留下了检察机关的民行检察监督是在故意找碴的印象，因而抗诉应注意考虑社会效果和利益平衡，以创造和维护良好的司法环境和司法权威为宗旨，从而赢得社会公信力。三是建立科学的案件质量评价考核体系。首先，司法权的被动性决定了检察机关无法控制案件数量。尤其是对于一审案件，在上诉程序完善，救济充分的情况下，这类案件的数量将不可避免的下降，仍依办案数量对下级检察院工作进行考评的方式将随着当事人上诉意识的加强而难以为继。其次，在办案数量不可知的情况下，为确保案件数量，往往只能牺牲案件质量，忽视检察监督的目标。再次，刻意追求办案数量，还可能产生干涉当事人处分权的后果。因此，应当以案件抗诉质量为主要标准的考核机制，将抗诉案件改变率作为考核的硬性指标，全面提高办案质量，才能树立起民行检察监督的司法权威形象。2.提高民行检察人员的素质是增强民行检察监督效果的基础。一是自觉加强政治理论学习，不断提高自身的综合素质。作为民行检察人员应当具备比法院审判人员更高的业务素质和办案能力。有言道：不坚持学习的检察官就不是合格的检察官。故此应加强学习，通过网络传播媒介等手段查找收集、积累相关资料知识，自觉努力造就自身成为一名爱岗敬业、学习型、创新型的检察官，不断提高理论水平和业务水平，使自身具备民行检察工作必须的法律知识的检察官。二是开展每案一课制度。就是要善于对每办一个案件的经验教训进行总结，尤其是对抗诉而没有被采纳案件的教训总结是十分必要的，俗话说吃一堑长一智，意在找出维持原判的原因所在，以防止类似错误再次出现。三是建立民行检察人员激励机制，提高民行检察队伍素质。首先，加大培训力度，通过多种形式、多种途径开展业务培训，注重培养一批法律理论水平高，对民事、行政法律熟悉，经验丰富的专业人员，开展学习培训、考核成为制度并与岗位奖罚挂起钩来，以增强责任意识，提高办案技能；其次，减少民行检察部门人员流动，保持民行检察干警队伍的稳定性，有利于办案经验的积累；再次，建立民行检察人员准入制度，推行主办检察官制度，选配熟悉民商法律专门人才，充实民行检察队伍。四是建立民行检察业务信息电子书库。由于民事行政检察业务涉及的法律、法规繁多，监督的审判业务的种类多、专业性强，审查的案件法律关系纷繁复杂，涉及到社会生活的各个方面。因此，上级业务部门有必要建立以近年来全国各级检察机关民行抗诉成功案件为主、为办案提供服务的民行检察业务信息电子书库，这是提高抗诉案件改变率的一个便捷而有效的途径。3.增强抗诉书说理质量是提高民行抗诉案件改变率的关键和核心。一是深化对改革说理作用的认识。抗诉书的说理是否恰当直接影响到受诉当官能否接受监督的最重要依据，也是当事人及其公众品评检察机关办案水平的“门扇”。充分认识关于提出抗诉书说理改革要求的重要性在于：既通过对案件的全面审查，掌握了全案的基本事实，求得案件事实使其恢复本来面目，又通过查阅案件所涉及的有关法律法规，从而证实法院判决、裁定是认定事实错误还是适用法律错误或其它错误，在找准“抗点”和增强说理性上下功夫，从事实、证据和法律上说明法院的判决、裁定错误所在之处，并准确多角度地阐明抗诉理由，从而体现“以理服人”的监督理念。二是掌握制作抗诉书说理的基本方法和技巧。抗诉书是直接反映民行抗诉监督案件质量的书面载体，也是体现检察官办案水平重要表现形式的法律文书。为此，办案人员应掌握制作当抗诉书基本方法和技巧，尤其是说理部分的基本结构，要求每个办案人员对每一份抗诉文书都力求做到叙事明晰、详略得当、层次分明，说理充分、论证严密、富有逻辑性，以保证抗诉书的严肃、规范和体现抗诉书的权威。三是坚持集体论证的作法。鉴于民事法律关系错综复杂，法律观点容易造成分歧，难以统一定论。首先，注重探索运用外部司法资源，实行申诉人及其代理律师一起参与案件讨论和“抗点”论证，进一步提高“抗准”案件的能力；其次，基层检察院与上级检察机关认识不一致，两级院的承办人应一起讨论，各抒己见，充分发表自己的看法，既能克服个体存在的局限性，又能集思广益，依靠集体的力量，严把事实关、证据关和法律关这三关，为高质量的抗诉说理新鲜出炉创造先决条件。4.加强和改进监督的方式方法是拓宽民行检察监督效果的有效途径。一是庭前要与主审法官的沟通到位。由于法院实行了错案追究制度与目标奖金挂钩，虽然检察机关的抗诉理由成立，怕抗诉案件再审纠正后个人受到追究，影响庭室评先创优。因此，案件抗诉之后，不是坐观其变，而是积极主动跟踪问题，积极与法院沟通，交流意见，及时掌握抗诉案件审理动态，案件发回原审法院重审后，经常主动与主审法官沟通，交换对案件的意见，消除法官的对立情绪和认识上的分歧，避免因认识上的原因而出现的抗诉无效情况，也使主审法官感到检察机关对案件的重视，抗诉是有理、有据的，从而心悦诚服地接受检察机关的抗诉意见。二是适时向人大汇报反映，争取人大支持。对于个别案件经与沟通协调法院而固执已见或是长时间不开庭审理的，经进一步证实确是裁判错误的，对检察机关提出的可采纳的正确观点不予采纳，有维持原错误裁判倾向的情况，要适时将案件向人大汇报，争取人大支持，借助人大的个案监督权利保证公正判决。三是适当运用再审检察建议。民行再审检察建议与抗诉权形成了一套完整的民行检察监督体系，而检察建议相对抗诉而言，属于一种比较温和的监督方式，由于它不是由检察机关启动再审程序，而是由人民法院自行启动再审程序，属于人民法院自己发现问题，人民法院容易接受。这样，不但能够加强检、法两家的协调，提高检、法两家的办案效率，而且能够达到***同实现司法公正的最终目的。俗话说“迟到的公正就是不公正”，利用再审检察建议启动再审程序是通过法院内部监督机制纠正自身错误，既能减少诉讼环节和节约司法成本，缩短办案周期，也能满足申诉人急于寻求公正的意愿和避免申诉人因短时间内不能纠正错误判决而引发上访事件的发生。实践证明，再审检察建议是一种便捷而有效的监督模式，它能使检法之间、政法机关与当事人之间、当事人相互之间的错综复杂的关系趋于一致，在短时间内实现和谐统一的法律效果与社会效果。四是择机促成当事人和解，积极寻求案件处理的最佳法律效果与社会效果，民事和解是体现了当事人意思自治的法律原则，但应注意民行检察人员不能作为主持和解的证明人。5.加大对审判人员职务犯罪查处力度保障民行检察监督渠道的畅通。一是针对审判人员职务犯罪具有发现难、取证难、介定难等特点，建立信息资源互通与评估机制，民行办案人员要有侦查意识，注意在审查民行案件中发现审判人员的职务犯罪行为，提高对审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的发现能力。二是按照侦查一体化机制的要求，形成统一调配力量，合力攻坚，集中突破的办案格局，提高对审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的侦办能力，为案件监督的顺利办结和维护司法公正清除障碍，打开通道。三是加大宣传力度和适时公布典型案例，增强人民群众对惩治司法腐败的信心。笔者认为，要做好民行检察监督工作就要正视我们自身存在的问题，《孙子兵法?谋攻篇》云：知彼知己者，百战不殆；不知彼而知己，一胜一负；不知彼不知己，每战必殆。这句话对于我们更好地开展民行检察监督工作同样有借鉴意义，要想完成民行检察监督的任务，就要研究民行检察监督工作存在的问题，不断提高民行检察监督水平，尤其是要保证抗诉案件应有的效果，要真正做到“敢抗、会抗、抗准”，民行检察人员自身必须掌握抗诉的方法和技巧，此为“知己”，同时，要掌握法官包括被申诉人对案件事实的论点错误之所在和尽可能预测出现的新论点并作出相应防范，此为“知彼”，才能最大限度地发挥民行检察工作应有的监督功能，并与审判机关形成良性的制约关系，为实现公平与正义创造良好的法治环境。参考文献1.江伟?略认检察监督在民事诉讼中和行使[J].最高人民检察院民事行政检察厅，民事行政检察指导与研究，总第3集。 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