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官员财产申报制度是反腐败的终端机制

新年伊始，随着新疆阿勒泰55名县处级官员财产申报在网上公示接受公众的监督，被称为反腐败终端机制的官员财产申报制度终于试水。这在某种程度上预示了官员财产申报将是未来反腐制度建设上重要而优先的选项。

一、推进官员财产申报制度的优势和难点

1、官员财产申报制度是反腐败的终端机制

官员财产申报制度被称为是反腐败的终端机制。腐败者如果滥用公***权力为自己谋取到不正当的个人利益，在这些利益中，个人财产总是其追求的主要目标，同时也是其所有利益中最具有实在性，因而是可以得到明确验证的部分。因此，从个人财产这个“终端”出发来控制腐败，一方面可以准确地和最大限度地揭露各种隐藏的腐败行为，另一方面也可以把政府对个人的各种不必要的精神强制降到最低限度。换个视角来说，实施官员财产申报制度的最大优势是用看得见的数据工具对官员的不明和非法财产、收入来源进行有力的监督，使腐败行为无处逃遁和说项；对官员来说，也是一种持久、自觉而无形的压力，通过这一制度减少权力不正当运行的主客观动力源，并自我加压预防各种诱惑和寻租行为。正如联合国预防犯罪和刑事司法处编写的《反腐败实际措施手册》所指出的，建立财产申报制度对反腐败有两方面的作用：第一，它可以起到早期警报作用，据此可以看出一个公职人员的消费水平和生活方式是否与其薪金收入水平相符合，如不符合即应要求本人作出解释，或对其进行认真观察。第二，当明知他有贪污舞弊行为，从而产生非法收入的资产，但拿不到明确证据时，这也可以作为起诉的根据。

公开官员财产不是要满足公众对官员的窥视欲，而是官员接受公众监督的依据。作为行使公权力的官员，必须让渡部分涉及公***利益的个人权利，乃至对普通人来说是隐私的部分。因为这些内容，往往是最容易出现问题的灰色地带。所以，公职人员的隐私权和财产权应受公职职位透明度义务的限制。换言之，任何人出任公职，都必须部分地放弃普通人所能享受的基本权利，承担政府公职人员所需要的道德义务。这也可以称为公职人员个性的法定自我丧失。正是这种个性的法定自我丧失，为公职人员的财产申报制度奠定了合法性基础。这是现代政治的一个基本常识和理念。

2、应正视推进这一制度所遇到的困难和障碍

财产申报制度的核心是公开官员的财产，公开官员财产的难点大概有以下几个方面：第一，不敢公开。少数官员家有巨额的不明财产，一旦公开就等于将腐败暴露在阳光之下，因此，他们千方百计阻扰财产申报制度的推行。第二，不情愿公开。受传统观念的影响，一些国家公职人员并不希望将家底曝光，尤其是经常与私营企业主打交道的公职人员更不愿意公开自己的财产，他们觉得这样会影响自己的“面子”、“形象”和“威信”。第三，不习惯于公开。这个不习惯公开与干部选拔制度有关。我国干部选拔任用制度较为重视组织机构内部的操作程序，虽然近年来有所改变，但是从整体上看，我国目前干部来源较为单一，大都是从党政机关一步步选拔上来的，工作的同质性较强，工作跨度一般都较小，中下层干部从企业到党政机关的调配并不多见。干部的“身份”和成长经历一般也都在组织部门关注的视野之内的。其实质是在我国目前，缺乏一整套面向社会大众的公开透明的体制和机制，使得干部财产申报制度推动的动力不足。

除此以外，公开官员财产的难点还在于权力和权利尚未形成应然的关系。当行政权力和公民权利之间实现了公民权利能够有效监督行政权力的制度保障，官员财产申报制度也就水到渠成。在社会转型期间，我国的体制由计划经济向市场经济过渡，计划经济体制下思维模式和行为方式还在起着惯性作用，也就是说制度环境仍在一定程度上支撑着计划经济模式，最突出的问题就是依靠行政权力而不是运用市场手段推动经济发展。过分依赖权力资源必然产生两个向度，一是权力的直接干预可以使得刚性而僵化的计划体制受到压力后的被动回应，在某种程度上虽然能改进了体制缺陷，但是权力的路径依赖却不断的加深，反过来有力地强化和支撑了权力观念；二是权力干预后产生利益酬偿回报机制。这两个向度之间的选择悖论在现阶段尤为明显。

二、积极推进全面落实官员财产申报制度

推进官员财产申报并非一项单一、单纯的反腐败制度措施，涉及人数众多、门类广泛、层级差异大，只能逐层逐步推进。笔者认为大致要做好以下几方面的工作。

第一，各级纪委和监察部门应当为推进这一制度做好准备。各级纪委和监察部门是我国官员财产申报制度的主办单位，从目前看，无论是在理论研究还是实际准备都需要有较大的投入。理论研究主要是借鉴国外官员财产申报制度的实践经验，总结出适合我国国情的具体做法。如将业已出台的相关法规进行调整和加以有效整合，发挥它们的综合效能。又如制定相应的执行标准，增强可操作性，提高透明度和民主性，建立公开和追究责任机制，加大处罚违法申报行为的力度。还有着手开始法律条文的制定，逐步建立配套措施，比如金融实名制、遗产税等相关法律。财产申报制度是我国当前反腐败的“短板”，补上这一块，我国反腐败法律体系基本成型。实际准备方面主要是纪检和监察部门转变观念，将机构内部强化官员财产申报制度的人员和岗位建设作为一项重要的职能。这有利于提高纪检和监察工作的科学性和规范性，对纪检监察工作纳入制度化的轨道是很有益处的。现在首先要做的是加强对党政机关县（处）级领导干部收入申报监督力度，严格执行省部级现职领导干部报告家庭财产的有关规定，对申报材料进行必要的统计和核实，为广泛推进这一制度积累实践经验。

第二，率先在一些公权、财物分配等部门试行这一制度。我国公职人员数字庞大，分类各异，如果县处级以上干部都要进行财产申报制度，不仅成本太高，而且也没有必要，甚至很可能因为人数太多无法进行监督而流于形式。因此笔者认为，应该在一些公***权力部门，财物分配部门率先试行这项制度。按照国外的官员财产申报制度的做法，也有两种不同类型，一类是以一定的职级为标准，仅规定立法、司法、行政和军事等机关或国有公司、企业、事业单位中具有一定职级以上的国家公职人员必须履行财产申报义务。二类是对普通国家公职人员，限于承担特定职责的人员。有些国家规定，与经济活动联系密切、具有直接经济管理职责的公务员，无论职级高低，都负有申报财产义务。我国先期可以以第二类作为实施的参照，在与经济活动联系密切、具有直接经济管理职责的公务员，对制度推进又最有效的财产申报对象应是省部级以上的相关领导干部，其理由是一方面和目前省部级干部财产报告制度统一起来。另一方面在高级领导干部中试行其示范效应明显，对整个制度的推进也能起到积极的作用。