问题分类与原因分析

（一）问题分类

矿业权实地核查发现的问题大致可划分为5类：矿界位移、交叉重叠、超层越界、一般数据项不一致和其他问题。

1.矿界位移

矿界位移是指矿业权范围大小和形状没有变化，但实际位置发生较大距离位移的情况（图7-1）。在实地调研中发现，有的采矿权在法定许可范围内并没有开采许可证上所标明矿种的矿产资源分布，而在距离法定许可范围一定距离的地方具有所标明矿种的矿产资源；除了法定许可范围与实地开采范围不一致以外，采矿许可证上其他数据项与实际情况一致。产生这种情况，可能与当时划界时所采用的测量手段有关，致使实际范围与法定许可范围产生了整体的偏移。调研中发现，矿界位移距离有大有小，小的可能有几米，大的可能有几千米。

图7-1 采矿权矿界位移示意图

2.矿界交叉重叠

矿界交叉重叠，是指两个或两个以上矿业权之间矿界在空间上重叠的情况，包括采矿权与采矿权之间、探矿权与探矿权之间、采矿权与探矿权之间平面交叉或立体投影重叠的现象（图7-2）。在实地调研中发现，有两个或两个以上开采矿种和开采标高相同的采矿权，法定许可范围有部分重叠的情况，在交叉重叠的部分可能有矿产资源，也可能没有矿产资源，这种情况即属于矿界交叉重叠问题。在矿业权分布密集的区域，易于产生该种问题。需要注意的是，在矿业权工程图件或矿业权分布图上，可能存在另外两种矿界交叉重叠情况：一是不同矿种的矿业权发生重叠，例如井工开采的煤矿与露天开采的砂石、粘土矿发生重叠；一是相同矿种的采矿权发生重叠，但是其开采标高并不重叠。上述两种平面重叠而开采矿体不重叠的情况，按照现行法律规定是合法的，不应属于矿界交叉重叠的问题。

图7-2 两个采矿权矿界交叉重叠示意图

3.超层越界

超层越界是指矿业权平面坐标范围或立体空间标高范围超过法定许可范围一定程度的情况（图7-3），包括平面越界勘探/开采和空间上的超层开采。在实地调研中发现，个别采矿权在开拓采掘过程中超出了法定许可矿界，有的采矿权人并未意识到已越界，有的采矿权人明知已越界仍非法获取界外的矿产资源谋取利益。超层开采常发生在矿体在空间上呈多层分布、不同矿层分属不同采矿权人的情况下，在实际生产中难以发现。

图7-3 采矿权超层越界示意图

4.一般数据项不一致

一般数据项不一致是指矿业权登记库信息与矿业权证信息不符、库证信息不全、许可证或数据项有错误等情况。在室内核实整理和实地调研中发现，部分矿业权登记数据库中的数据存在错漏现象，有的数据项与实际不符。产生这种现象的原因可能有：企业改制、重组等经济行为变化频繁，相应的登记信息变化后，矿业权人未主动申请变更；登记机关未及时更新登记库，或在更新登记库时出现漏填现象，造成许可证登记信息与登记库信息有出入。

其他类型问题还有开采矿种不符、开采方式不符、许可证过期、勘查投入达不到最低要求等。

5.其他问题

除了上面的四类问题外，可能还会发生其他问题，例如，许可证过期、勘查投入达不到最低要求等。

（二）原因分析

矿业权实地核查中发现的问题有多种原因，有历史遗留的，也有近年新形成的；有技术方面的，也有政策规定方面的；有矿业权人的，也有管理部门的。大致可概括为以下几个方面：

1.过去矿山划界手段和技术落后

过去受条件所限，基层国土管理部门通常缺少技术人员或仪器设备，在矿山划界时常会出现很大误差。以前矿山划界的作业方法主要有三种：一是作业人员持中小比例尺地形图到实地判图定点，然后图解矿界拐点坐标；二是在地形图上判读一点然后通过地质罗盘或经纬仪交会法定的界；三是近几年采用手持GPS确定矿界。前两种作业由于缺乏明显的参照物，作业人员在判图和图解坐标时的误差很大，客观上造成了采矿权实际开采区域与采矿许可证上标定的区域不符的问题，这种作业方法带来的误差一般在几十米甚至几十千米。另一种原因就是坐标换带的问题，由于作业时没有专业测绘人员参与，作业人员不清楚6°带坐标和3°带坐标的换算关系，误认为6°带的坐标与3°带的坐标只是带号不同数值相同，直接将带号改过来，这样带来的错误更大。从实地调研情况来看，对于县级发证的砂石、粘土矿，这种情形尤为突出。

2.有些矿业权设置不够科学合理

有些问题的产生，在一定程度上与矿业权的设置不合理、不科学有关。例如，在设置采矿权过程中，有些未能遵循地质或地理规律，矿区范围的划界具有一定的随意性，客观上造成了“大矿小开”、“大矿散开”、“大矿套小矿”等现象。在实地调研中发现，个别地区在同一成矿区内设置了大量的矿业权，矿业权面积很小，从而造成大型矿床被人为分割成小区块。有些采矿权的设置未考虑地理地形条件，如果矿业权人严格按照圈定的范围开采，可能会引发矿山环境问题，客观造成了矿业权人越界开采。例如，对于露天开采石灰岩矿，为防治边界围岩坍塌，开采过程中必然要采石削坡，从而造成了开采活动的越界。矿业权设置不遵循地质或地理规律，主要原因有：发证机关缺乏对整个区域内矿产资源的赋存情况的了解，单纯依据矿业权人的申请而设置矿业权；在区域地质调查和矿产勘查程度较低时便设置了采矿权；发证机关未能到现场查看或核实，依据中小比例尺地图设置矿业权；不同发证机关缺乏协调，下一级发证机关围绕上级发证机关发证的矿业权周围设置矿业权。

3.矿业权管理手段尚不完善

目前，我国实行探矿权两级发证、采矿权四级发证的审批管理制度。2007年以前，我国各级国土资源管理部门信息化程度不一，各级矿业权登记管理系统一直未能实现联网运行，各级矿业权审批登记处于相对分离状态，加之基层管理技术力量薄弱，使得各级矿业权审批登记未能及时协调，有关信息不能及时反馈和汇总，从而造成了个别勘查许可或采矿许可存在意想不到的问题。近年来，我国矿业企业改制、重组等经济行为变化频繁，相应的登记信息变化后，矿业权人未主动申请变更，后者登记机关在换证后未及时更新登记库，造成了矿业权登记数据库登记信息与实际情况的不符。我国基层矿政管理机关人才储备和资金投入较少，管理力量相对薄弱。基层管理机关的管理人员在工作中由于对政策理解不够或缺乏相关专业知识，也可能导致有些矿业权登记信息不全、不实的问题。

4.矿业权人无意或恶意违规

矿业权人是矿业权管理的相对人，一方面矿业权人要接受矿业权管理机关的监管，要在国家法律法规允许的权限范围内从事探矿、采矿业务；另一方面矿业权人作为“经纪人”，受利益驱动往往又会采取各种方式逃避监管。有些矿业权人自身素质不高、法律意识淡薄或技术手段落后也是出现问题的原因之一。