自治条例立法调研体会

为了落实民族区域自治制度，了解我省民族自治地方自治条例的贯彻执行情况，切实保障民族自治地方的权益和自治条例的贯彻实施，根据工委会年度工作计划，经省人大常委会分管领导同意，工委会与省民族宗教事务委员会联合组成调研组，于10月底至11月间，深入各自治县开展我省民族自治地方自治条例贯彻落实情况调研。在调研中，调研组召开座谈会，与民族自治地方人大及政府等相关部门一起，逐条检查自治条例的贯彻落实情况，并与之探讨自治条例在贯彻落实过程中存在问题的根源及解决问题的建议和意见。现将调研情况报告如下。

一、自治条例贯彻实施取得的成绩

我省***有六个民族自治县，分别是昌江、陵水、乐东、白沙黎族自治县和保亭、琼中黎族苗族自治县。民族自治地方自治条例自2005年陆续修订实施以来，各民族自治地方政府认真贯彻落实民族区域自治制度，积极推进民族团结进步事业，促进民族发展和本地区经济社会繁荣，保持社会稳定，在坚持依法行政、完善民族法规、促进民族自治地方经济和社会各项事业等方面的快速发展取得了一定成绩。

（一）加强立法，完善法规体系，为自治地方经济社会持续发展保驾护航

立法权是宪法和法律赋予民族自治地方自治机关的一项重要自治权力，民族自治地方充分发挥立法权的作用，制定了一系列与自治条例相配套的法规及政府规章，有效地发挥了自治条例的功能作用，进一步促进了自治地方经济、社会和各项事业的快速发展，保障了民族自治地方民族团结和少数民族的合法利益。如：《琼中黎族苗族自治县农村公路管理条例》、《琼中黎族苗族自治县水利设施保护条例》、《保亭黎族苗族自治县乡村道路管理条例》等单行条例，有效地推进和改善了民族自治地方农村地区的道路交通建设和水利设施建设状况，促进了民族自治地方经济的发展；《关于进一步加快白沙经济社会发展的若干意见》、《白沙黎族苗族自治县关于加强民族工作的意见》、《昌江黎族自治县加强政府依法行政工作实施方案》、《昌江黎族自治县人民政府重大行政决策程序规则》等政府规章，促进了民族自治地方民族关系和经济社会的发展，强化了依法行政手段；《陵水黎族自治县处置闲置建设用地暂行办法》对全县6.7万亩闲置建设用地进行了处置，为经济社会发展提供了可贵的资源保障；《陵水黎族自治县关于加强保护环境的意见》、《昌江黎族自治县特定林木保护管理条例》、《保亭黎族苗族自治县关于进一步加强森林生态效益补偿工作的意见》等条例、规章，有效地保护了民族自治地方生态环境，提高了公民的环境保护意识，保障和促进了农民转移性收入，使生态环境保护及生态补偿有章可循；《保亭黎族苗族自治县非物质文化遗产保护条例》、《白沙黎族自治县非物质文化遗产保护条例》，加强立法对少数民族文化进行保护、挖掘、传承和充分开发利用，有效地保护了正在逐步消失的少数民族文化，使少数民族文化得以传承和利用。

（二）经济社会各项事业健康发展

自治条例的贯彻实施，促进了民族自治地方经济社会各项事业的快速发展，基础设施建设、教育事业、医疗卫生、工农业生产等方面的水平得到了全面的提升，民族自治地方的经济实力逐年增强,有些指标增幅位居全省前列。

国民生产总值及财政收入方面：琼中黎族苗族自治县2012年全县国民生产总值达到25.94亿元，是1999年的7.37倍，同比增长10.1%，增幅排全省第七，地方公***财政预算收入2.24亿元，是1999年的5.6倍，同比增长57.9%，增幅排全省第一；2013年前三季度，全县国民生产总值完成18.18亿元，同比增长10%，地方公***财政预算收入完成1.7亿元，同比增长26%。昌江黎族自治县2010年至2012年三年的全县国民生产总值分别为56.2亿元、73亿元、81亿元，同比增长分别为16.3%、16.5%、13.2%，其中2012年增速位居全省第二位。国民生产总值和财政实力的不断增强，有力地促进了民族自治地方的经济发展、事业繁荣和社会稳定。

全社会固定资产投资方面：2012年，陵水黎族自治县完成130亿元，同比增长44.4%；保亭黎族苗族自治县完成33.4亿元，是2006年的19倍，年均增长63.5%；琼中黎族苗族自治县完成18.56亿元，是1999年的17.76倍，同比增长53.5%,增幅排同年全省第四。全社会固定资产投资的不断增加，加快了民族自治地方基础设施建设步伐和水平，为本行政区域的经济腾飞打下了坚实的基础。

医疗卫生建设方面：乐东黎族自治县自2007年以来，中央、省、县三级财政***投入2.06亿元用于基层医疗卫生单位的基础设施建设及购置先进医疗设备，2009年实现行政村卫生室覆盖率100%，完成143家标准化村卫生室建设，覆盖率达到80.3%,全县农民参合率达97.14%。昌江黎族自治县2007年至2013年***投入近5千万元新建各种医院门诊大楼；投入2404万元新建12家乡镇卫生院门诊楼，全面完成了乡镇卫生院门诊的建设。民族自治地方医疗卫生水平的不断提高，有力地保障和提高了民族自治地方广大人民群众的健康水平和生活质量。

教育事业方面：各民族自治地方政府认真贯彻落实我省制定的教育扶贫移民政策，积极完善职业教育机制，加大教育投入是民族自治地方培养后续力量的主要抓手，民族自治地方均投入大量资金兴建思源实验学校，优化教育资源配置，努力提高教育水平。陵水黎族自治县自2009年秋季起，每年招收7个少数民族聚居乡镇和吊罗山林业局***1300名义务教育学生到思源实验学校就读；每年招收寄宿制的少数民族高中生，按每生每年1500元的标准发放生活补助，2010年起提高至每生每年1800元。昌江黎族自治县从2008年8月至2012年底，***投入资金6291.9万元建设思源学校，民族中学自2006年以来，***投入建设资金920万元，县财政通过年度预算对教育扶贫移民寄宿制中小学校学生生活费给予一定资助，初中和小学寄宿生生活补助每人每月分别不低于126元和133元，确保了家庭经济困难学生不因家庭经济困难而辍学。教育事业的投入不断加大，不仅改变了民族自治地方教育事业的落后面貌，还极大地改变了广大群众脱贫致富的观念。

（三）民族关系进一步巩固，民族文化进一步繁荣

民族自治地方高度重视开展民族团结宣传教育活动，围绕贯彻实施自治条例开展形式多样的法律法规宣传活动，让民族团结才能保持社会稳定、社会稳定才能发展经济的理念逐步深入人心，民族关系得到了进一步的巩固。白沙黎族自治县进一步加强民族法制宣传教育活动，解答涉及民族事务问题，并向党政领导提出意见和建议，充分发挥自治条例在促进民族***同团结奋斗、***同繁荣发展中的法律保障作用，以维护少数民族的合法权益。琼中黎族苗族自治县10个少数民族乡镇与4个国营农场毗邻，场乡交错分布，市场、金融、交通、电讯等社会资源***享，已经形成了“唇齿相依、唇亡齿寒”的民族关系，县财政每年拨付2万元作为开展民族团结进步教育活动经费，广泛开展民族团结进步教育活动，使“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开”的思想日益深入人心，对全县经济发展、社会进步起到了积极的推动作用。

民族自治地方在加强民族团结教育宣传活动的同时，利用每年的农历三月，作为民族团结进步的宣传月，在农历“三月三”黎族苗族的传统节日，充分展示少数民族的人文风情和文体生活，并积极挖掘和弘扬少数民族文化，使少数民族文化得于较好地保护、传承发展和充分利用，民族文化得到了进一步的繁荣。乐东黎族自治县每年拨出专项经费，用于保护和发展少数民族文化，其中黎族传统纺染织绣技艺被联合国教科文卫组织列入首批“急需保护的非物质文化遗产名录”；黎族藤竹编技艺、黎族民间故事被列为省级非物质文化遗产保护名录，大安黎族民间剪纸技艺有50多幅作品入选了国家级、国际级展览。琼中黎族苗族自治县的《琼中黎族民歌》等10个非物质文化遗产项目被列入国家级、省级保护名录，105名县级传承人也得到了确认，黎族民歌传承人王女不大在2009年被列入国家级非物质文化传承人。白沙黎族自治县以打造“中国黎族双面绣之乡”为抓手，全面推动少数民族非物质文化遗产保护工作，以黎族苗族传统文化和生活习俗为题材，创作了各种作品30多篇（首），征集收藏民族服饰、手工艺品40多件，拍摄各种资料图片300多张，收集和录制民歌4盒。

二、存在的主要问题

民族自治地方在贯彻落实自治条例过程中，虽然取得了一些成绩，但存在的困难和问题仍然很突出，有些困难和问题在很大程度上还制约了自治条例的贯彻执行。

（一）对自治条例的学习宣传不够重视、认识不足，民族区域自治意识淡薄

调研过程中，调研组每到一处都对参加座谈会的民族自治地方政府及十几个相关部门负责人做现场交流，绝大多数部门负责人没有认真看过自治条例，有些部门负责人根本不了解自治条例的条款内容。民族自治地方政府及相关部门负责人对自治条例学习不够、了解不深，就很难按照自治条例去执法，部门也很难自觉贯彻执行自治条例，对一些争取上级机关支持和帮助的条款就很难落到实处。这些问题归根结底在于民族自治地方政府对自治条例的学习宣传不够重视，认识不足，没有把贯彻落实自治条例当作本地区经济社会发展和振兴民族自治地方各项事业的工作来抓，对贯彻落实自治条例的重要性认识不到位、不深刻，依法行政意识不强，依法保护民族自治地方应有的权利的观念比较淡薄，这些问题在很大程度上影响了自治条例的全面贯彻落实。另外，社会各界和各级政府的民族区域自治意识比较淡薄，省政府及其组成部门发出的一些文件，包括省级新闻媒体，如报纸、广播、电视等新闻报道，均有把民族“自治县”的“自治”两字省略，直接称为“县”；民族自治地方也有类似情况发生，民族自治地方挂在单位门前的招牌及称谓，有些也没有“自治”两字。

（二）上级机关支持和帮助力度不够，所作的决策和决定没有充分考虑民族自治地方的实际，缺少政策上的支持

在贯彻实施自治条例过程中，有些上级机关没有充分考虑民族自治地方的特殊因素，没有给予民族自治地方更为优惠的政策支持和倾斜；一些涉及上级机关支持和帮助的条款根本无法落实和执行，一方面是民族自治地方对条款学习不够，另一方面是上级机关不了解自治条例的条款内容有关。如，各民族自治地方自治条例都有一条规定：“自治县人民政府依法应缴纳的新增建设用地土地有偿使用费，除上缴国家部分外，由自治县自主安排……”，但在实际实施过程中，上级机关并没有直接返还这部分资金，民族自治地方政府也没有去争取这一权利和利益；自治条例对矿产资源补偿费、水资源费等也作了类似的规定，同样也是没有得到上级机关的支持而无法执行。在制定上缴土地出让收入比例政策上，省政府《关于调整部分市县上缴省级土地出让收入比例的通知》（琼府[2013]7号）中，把陵水黎族自治县的上缴比率与琼海、文昌、万宁等地区等同为15%，虽然比2012年下调了5%，但仍然把陵水列入第二类，上缴比率高于海口、儋州、洋浦等地区，并没有考虑到陵水黎族自治县作为民族自治地方和民族地区来给予政策优惠的支持，仅2013年1月至9月，陵水黎族自治县上缴（省财政）的土地出让金就达3.9221亿元。

在配套资金方面：上级机关也没有充分考虑民族自治地方的实际给予政策上的优惠和支持。《海南省实施〈中华人民***和国民族区域自治法〉若干规定》第二十条第二款明确规定：“根据统一规划和民族自治地方的实际，优先在民族自治地方安排水利、交通、能源、通信等基础设备建设项目。对国家在民族自治地方安排的基础设施建设项目，帮助落实项目所需的配套资金；对本省在民族自治地方安排的基础设施建设项目，免除民族自治地方财政配套资金。”在实际操作过程中，上级机关并没有按此规定执行，省里安排的基础设施建设项目，往往要求民族自治地方进行财政资金配套。如，在我省2012年实施的县道砂土路改造项目中，省级主管部门均要求民族自治地方有财政配套资金（每公里投资260万元，省拨款160万元/公里，民族自治地方配套约100万元/公里）。其中，乐东黎族自治县有59.9公里改造公路，县财政配套资金达5918.59万元；陵水黎族自治县建设里程12.521公里，县财政配套1195万元。另外，在水利工程建设项目中，上级机关也没有对民族自治地方采取倾斜的投资优惠政策，在民族自治地方争取上报投资的水利工程建设项目报批时，仍然要求民族自治地方按10%至20%的比例配套资金。我省民族自治地方的经济基础仍然较差，财力依然较弱，过多过重的财政配套资金压力，致使一些建设项目得不到及时安排，项目建设质量也很难达到要求。

（三）培养和使用少数民族干部迫在眉睫

少数民族干部是党和政府联系少数民族群众的重要桥梁和纽带，是做好民族工作、加快民族地区经济发展的重要骨干力量。近年来，我省对民族自治地方在招录公务员的名额安排上，划定少数民族指标基本上按招录人数的40%招录少数民族干部，但是，这40%的名额是面向全省乃至面向全国招录。我省民族自治地方经济与教育基础较为滞后，人才匮乏，本地人才竞争力较弱，40%的名额中能够招录到本地甚至本省的少数民族干部实际上都很难达到。另外，民族自治地方少数民族干部队伍所占比例偏低且高龄化日益显现，当地世居少数民族干部逐年减少。昌江黎族自治县少数民族干部535名，占全县干部总数的30.3%，其中，科级少数民族干部154人，占同级干部人数的27.2%（全县少数民族人口比例为35%左右）；乐东黎族自治县少数民族干部418名，占全县干部总数的24%，其中，科级少数民族干部178名，占同级干部人数的24.5%（全县少数民族人口比例为39%左右），50岁以上的少数民族干部134名；陵水黎族自治县科级少数民族干部265名，平均年龄达45.64岁。民族自治地方少数民族干部队伍逐年减少，年龄偏大，在一定程度上制约了民族自治地方各项工作的开展，不利于开展民族工作和维护社会稳定。

（四）生态补偿机制没有完全建立

民族自治地方是我省重要的水源发源地和水源涵养区，也是海南生态保护的核心区。长期以来，民族自治地方为封山育林、保护生态环境，使我省森林覆盖率位居全国前列，为建设生态省做出了巨大的贡献。但是，由于生态补偿机制不健全，补偿的标准偏低，每亩20元的补偿金实际上只是给予了护林员，广大农户实际上没有得到补偿，没有得到实际利益。对于广大农户来说，是守着青山过穷日子，没有实现“谁保护、谁受益”的宗旨，这也给我省的生态环境保护工作带来很大的隐患。

（五）自治条例一些条款与新形势要求不相适应

在民族自治地方自治条例中，有些条款规定已经过时，已不适应新形势的要求，落后于新的政策规定，失去了实际效用。如自治条例规定的“林业规费”、“渔业资源增值税”的征收等规定，目前已经停止了征收，再做规定已不妥。

三、几点建议

贯彻和实施好民族自治地方自治条例，对民族自治地方经济和社会各项事业发展有着重大的意义。针对调研中发现的存在问题，提出如下几点建议。

（一）必须加强自治条例的学习和宣传，特别是对领导干部的学习和宣传，增强民族区域自治制度意识

从调研中看，民族自治地方自治条例在贯彻落实中存在的问题，有一部分原因是由于各级政府对民族自治地方自治条例宣传不够、学习不深、理解不透、认识不到位造成的。因此，各级政府要高度重视民族自治地方自治条例的学习和宣传工作，要把自治条例的贯彻落实当作发展民族自治地方经济、振兴民族自治地方各项事业的工作来抓，采取多种方式和渠道，始终把自治条例的宣传和学习贯穿于政府各部门干部特别是领导干部的日常工作中，统一思想、提高认识，深入领会和贯通自治条例的条款内容，牢固树立依法行政、依法办事的意识，增强民族自治意识和贯彻执行自治条例的自觉性和主动性，积极维护自治条例的权威性，切实为民族自治地方经济社会全面发展服务。我国是多民族国家，我省有六个民族自治县，因此，各级党校应增加民族区域自治制度方面的课程，给新上任的领导干部及广大干部上民族理论知识和民族区域自治制度知识课程，增强干部特别是领导干部的民族区域自治制度意识，牢固树立民族自治的观念。

（二）上级机关要增强民族区域自治制度意识，多给民族自治地方政策上的支持与帮助

民族区域自治制度是我国一项重要的政治制度，民族自治地方自治条例也是我国社会主义法制体系的组成部分，民族自治地方自治条例贯彻落实好不好，执行的顺不顺畅，在一定的程度上取决于上级机关的支持与帮助。省政府及相关部门要增强民族区域自治制度意识，所作的决策和决定要充分考虑民族自治地方的因素和实际，多给民族自治地方更为优惠的政策支持和帮助，加大对民族自治地方的政策扶持力度，使民族自治地方有更好、更快的发展空间。在基础设施建设项目上，要按照《海南省实施〈中华人民***和国民族区域自治法〉若干规定》第二十条第二款的规定执行，减轻民族自治地方财政配套资金的压力，让民族自治地方解脱财政配套资金的束缚，放手开展经济建设。

（三）大力培养和使用民族自治地方少数民族干部

做好培养、选拔、使用少数民族干部工作，建设一支政治坚定、业务精通、善于领导和团结少数民族和深受少数民族群众拥护的高素质的少数民族干部队伍，是加快民族自治地方经济社会发展、推进民族团结事业、维护社会稳定的需要，也是解决民族问题、做好民族工作的关键，是管长远、管根本的大事。因此，各级政府要正确认识做好新时期培养、选拔、使用少数民族干部工作的重要意义，进一步完善少数民族干部选拔制度，多渠道多形式大胆把更多优秀的少数民族干部特别是年轻干部选拔到领导岗位上，充分信任，放手使用，为他们尽快成长创造更加有利的空间和条件。在招录公务员队伍时，应在40%的少数民族名额比例中，再划出一定的比例或名额招录本地少数民族干部，确保本地少数民族干部的培养，努力改变目前我省民族自治地方少数民族干部数量减少、比例下降、年龄老化、后备缺乏、总量不足的现状。

（四）尽快建立科学长效的生态补偿机制

建设生态文明目标，保护生态环境安全，是建设国际旅游岛和生态省的基本要求。要尽快建立科学的生态补偿长效机制，把生态补偿资金纳入财政预算安排，并提高补偿标准和范围，建立生态补偿原则、标准、对象、方式、补偿资金等制度，将民族自治地方的广大农户作为生态补偿对象直接给予补偿，切实建立起科学的长效补偿机制，为民族自治地方的生态文明建设和生态环境保护工作提供制度上和机制上的保障。

（五）对自治条例进行必要的修订

民族自治地方自治条例自2005年陆续修订后已经实施多年，目前有些条款已经过时，已不再适应社会发展的需要，落后于新的政策规定，已经失去了实际效用，民族自治地方政府应对自治条例进行适当的修订。

（六）开展民族法律法规的执法检查

为了进一步推进民族区域自治制度的贯彻落实，更好地贯彻实施民族法律法规，建议省人大常委会明年对《海南省实施〈中华人民***和国民族区域自治法〉若干规定》及民族法律法规贯彻执行情况开展执法检查

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