矿产资源法
一、矿产资源法的立法背景和宗旨
（一）立法背景
1979年改革开放以后，矿产资源开发活动中积累的旧矛盾和出现的新问题日渐增多，迫切需要立法，矿产资源法在这一背景下开始孕育。当时，矿产资源勘查、开发活动中存在的主要问题：一是勘查、开发管理体制不合理，造成了矿产资源和勘查、开发资金的巨大浪费；二是开采过程中矿产资源损失浪费现象严重；三是多种经济成分办矿和乡镇矿业的迅速发展，争夺资源、矿业秩序混乱的现象十分突出；四是矿产资源勘查、开采活动不尊重经济规律和科学规律。上述问题的存在，在很大程度上影响了矿产资源勘查和开发的速度和效益，损害了国家的整体利益和长远利益，迫切需要国家通过制定法律加以调整和解决。1979年9月，经国务院批准，在国家经委领导下，由地质部牵头，有关部门参加开始起草矿产资源法。起草办公室总结了我国30年来有关矿产资源工作的经验教训，研究了已有的法规、规章，参考了十几个国家的矿业法规，充分考虑了当时矿业经济发展和管理体制的状况，广泛地征求了各方面的意见，经过8年易稿15次，正式提交全国人大常委会审议。1986年3月19日，第六届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民***和国矿产资源法》，于1986年10月1日起施行。这是新中国成立后，第一部调整矿产资源勘查、开发社会经济关系的基本法律，这部法律的诞生，在立法上填补了我国矿业法律的空白，结束了新中国成立以来矿产资源勘查、开采活动长期无法可依的历史，为把地矿行政管理和矿业生产经营纳入法制化轨道，提供了前提条件。矿产资源法的实施是我国矿业史上的一个重要转折。10多年的实践证明，本法的施行，在增强全社会矿业法律意识、维护矿产资源国家所有权、打击乱采滥挖和破坏矿产资源的行为，促进矿业经济发展等诸多方面，都发挥了重要的法律调节作用。
（二）立法宗旨
矿产资源是人类生产和生活资料的基本源泉，矿业是国民经济的基础产业，矿产资源的丰富程度和开发利用程度直接关系到国家的经济实力和发展潜力。在我国，90%以上的能源，80%的工业原料，30%的人畜饮用水和农田灌溉用水来自矿产资源，因此，矿业的发展规模在很大程度上制约着我国整个国民经济的发展规模。此外，矿产资源又是有限的、不可再生的耗竭性资源，是国家的宝贵财富。我国人口众多，人均拥有矿产资源量还不到世界平均水平的二分之一，一些重要矿种的储量还远不能满足经济建设的需要，对于我们这样一个经济基础薄弱的大国，是不可能依赖大量进口来解决矿产资源的供需矛盾的。因此，为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要，有必要通过立法，规定在矿产资源的勘查、开采活动中必须遵守的行为规范，以实现“十分珍惜，合理开发利用矿产资源”的基本国策，从而保障国民经济可持续发展的需要。这就是国家制定矿产资源法的目的所在。
二、修改矿产资源法的情况
（一）修改矿产资源法的必要性和紧迫性
第一部矿产资源法的公布施行，对矿产资源的勘查、开发利用和振兴矿业，曾经起到了非常积极和重要的作用。但是，10年来随着深化改革，扩大开放，特别是党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制以来，矿产资源法中某些条款已明显不适应新形势发展的需要。主要表现在：
一是原有法律规定与强化矿产资源国家所有观念并对其加强管理的需要不相适应；
二是原有矿产资源勘查、开发管理制度与深化地矿工作改革，促进矿业体制与国际通行规则相衔接不相适应，突出地表现为在计划经济体制下，建立的矿业权管理制度束缚了矿业生产力的发展；
三是矿业秩序治理整顿对修改法律提出了迫切要求。矿业秩序虽经多次整顿，一些地方矿业秩序仍不正常，乱挖滥采破坏资源的现象仍相当严重，亟需法律增加强化执法力度的条款。
为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，进一步调整矿产资源勘查、开采过程中的各种社会经济关系，加强对矿产资源勘查、开采的监督管理，治理整顿矿业秩序，对矿产资源法的某些规定加以修改是十分必要和适时的。
（二）修改矿产资源法的原则和指导思想
1.立法遵循的基本原则
（1）矿产资源属于国家所有，这是立法的基本原则。
（2）国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。
（3）不同经济类型的投资主体公平竞争的原则。
（4）加强矿业权管理和保护的原则。
2.立法的主要指导思想
（1）充分照顾到与原矿产资源法立法指导思想的合理继承性，包括立法原则和建立的基本制度的延续性。
（2）总结10年执法的经验，坚持“发展”与“治乱”相结合。
（3）使法律更好地适应经济基础的变化，通过健全、完善法律制度，促进矿业生产力发展。
（4）既从国情出发，又借鉴国际通行做法，建立符合社会主义市场经济体制要求并符合国际惯例的竞争机制，使矿产资源勘查、开发在法律和制度的范围内公平竞争，按照经济规律管好、用好矿产资源。
（5）坚持实事求是原则，把应该解决和可能解决的问题解决好。
总之，立法要按照社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下，使市场对资源配置起基础作用；按照《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中提出的，在经济社会发展与资源、环境的关系问题上要实现可持续发展战略，强化维护矿产资源国家所有权，完善矿产资源勘查、开发利用与保护的法律制度，科学有序地管理，促进矿业持续、快速、健康发展。
（三）修改矿产资源法的意义
1996年8月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议通过《关于修改〈中华人民***和国矿产资源法〉的决定》。这是遵循建立我国社会主义市场经济体制的总目标，认真总结10年来我国矿业发展实践和地矿法制建设正反两方面经验的基础上，借鉴国外的成功经验，对我国地矿法制建设的一次重要的修改完善，是矿业经济体制改革的重大步骤，是建立矿业新秩序的重要举措，也促进了地质矿产行政管理进入新阶段。
（1）为地质勘查业、矿产采掘业实现两个根本转变提供了法律条件。过去勘查、开采矿产资源靠国家财政投资，随着社会主义市场经济的建立，已不可能全靠国家财政拨款。新公布的矿产资源法总结了10年矿业发展和法制建设的实践正反两方面的经验，建立了适应社会主义市场经济体制的矿业权市场新机制，为我国矿产资源勘查、开发注入新的活力，为地勘单位和矿山企业进入市场提供了机遇，对建立勘查、开采良性循环机制创造了条件。
（2）加大了执法力度，为维护矿产资源国家所有权和治理整顿矿业秩序，提供了法律保障。新公布的矿产资源法增加了多条加大执法力度的条款，必将对维护矿产资源国家所有权，治理整顿矿业秩序，发挥重要的规范和调节作用。
（3）促使地矿行政管理机关的管理工作进入新阶段。新公布的矿产资源法赋予了地矿主管部门更多的权力和职责，同时进一步规范了行政行为，为地矿行政工作提供了明确的依据，必将推动进一步严格依法行政，其核心是在维护矿产资源国家所有的原则下，建立、规范矿业权市场，并加强监督管理。
（四）矿产资源法修改的主要内容
矿产资源法修改决定***18条，修改的条款涉及到原法15条，新增加4条，减去1条，修改后的矿产资源法***53条。这次修改，突出两方面的内容，一是建立适应社会主义市场经济体制要求的矿业权管理制度，即解决发展问题。二是从立法上增加了治理整顿矿业秩序，加强执法力度的条款，即解决“治乱”问题。
第一方面，建立适应社会主义市场经济体制要求的矿业权管理法律制度体系，主要修改以下内容。
1.明确国务院代表国家行使矿产资源的所有权
宪法、民法通则和矿产资源法规定矿产资源属于国家所有。其目的是为了保证国民经济全局对矿产资源的需求，使有限的矿产资源不仅为当代人也能为子孙后代造福。但是，原有法律没有规定矿产资源国家所有权的行使主体。这就导致随意批准采矿，乱挖滥采，争抢资源，矿业秩序混乱的局面。所以，新公布的矿产资源法明确了“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”（第3条第1款）。这就从法律上落实了国家所有权的主体，强化了国家对矿产资源的所有权，使宏观调控权集中在中央。各级人民政府可以根据法律、法规的授权和中央政府的委托依法管理和保护矿产资源。
2.确立了探矿权、采矿权有偿取得和依法转让的制度
这是修改法律的重点，是适应社会主义市场经济体制，促进矿业改革发展形势的需要，也是从我国的实际情况出发，借鉴国际通行作法，作出的重要修改。原矿产资源法规定，“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押。”这种在计划经济体制下形成的行政授权、无偿取得、不得流转的制度，已经不能适应社会主义市场经济体制的新形势。问题之一是导致矿产资源国家所有权不能充分体现；有的探矿权人长期占有较大的工作区而投入不足，找矿效益差；许多采矿权属纠纷久治不愈，其深层次的原因是矿业权人无偿取得矿业权，无偿使用国家资源。问题之二是没有把矿业权作为财产权进入市场流转，极大地阻碍了矿业经济的发展，恶化了我国的矿业投资环境。
在矿业经济生活中，确有探矿权人在勘查过程中，由于资金不足等原因，需要转让部分探矿权，吸收资金的；有的探矿权人找到了矿，自己无力继续勘探或开采，需要转让探矿权，获取一定回报的；确有采矿权人由于各种原因，或无力经营，或将自己的资金投向更有利可图的领域而需要转让采矿权的；有的采矿权人在矿山企业进行改组、联合、分立或者破产时，需要将采矿权与其他财产一并转移的各种实际需要。所以，从法律上确立矿业权有偿取得和依法转让制度是十分必要的。
新公布的矿产资源法第5条第1款规定，“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度；”第6条规定，“探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。”“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。”矿产资源法还规定“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”
3.国家保障各类矿山企业开采矿产资源的合法权益
原矿产资源法第4条规定了国营矿山企业、乡镇集体矿山企业和个体采矿者不同的法律地位。改革开放以来，外商投资勘查、开采石油、天然气和其他矿产资源的越来越多，各种形式的联营及私营矿山企业也已存在。为保障各种经济成分包括外商投资企业在内的采矿者公平竞争，合法经营，对原矿产资源法作了修改。新公布的矿产资源法第4条规定，“国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益”，“国有矿山企业是开采矿产资源的主体。国家保障国有矿业经济的巩固和发展”。这就是说，只要依照我国法律规定设立的各种经济类型的矿山企业开采矿产资源，其合法权益都受到保护。但是，由于矿业是关系国计民生的基础产业，国家必须保障国有矿山企业的主体地位。
鉴于个体采矿的各种弊端，国家对个体采矿给予限制。新公布的矿产资源法第35条第2款规定，“矿产储量规模适宜由矿山企业开采的矿产资源、国家规定实行保护性开采的特定矿种和国家规定禁止个人开采的其他矿产资源，个人不得开采。”这些规定有利于矿业由分散向集约转变，推动矿业向规模经济发展。
4.对勘查登记管理制度进行了改革，保障探矿权人的合法权益
新公布的矿产资源法第6条规定，“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。”法律突出了探矿权人的主要权利有利于改善探矿投资环境，吸引资金形成投资主体多元化。但是，优先取得采矿权，不是独立的权利。探矿权人在勘查许可证允许的期限内或探矿权保留期内方可优先申请取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。
新公布的矿产资源法第12条规定，“国家对矿产资源勘查实行统一的区块登记管理制度。”这是地矿行政管理的一项十分重要的改革，也是国际通用的管理办法。实行区块登记管理，可以依法对勘查工作进行规范化、现代化管理，从宏观上控制勘查区范围，通过实行排他性原则，可以减少探矿权人之间的纠纷，有利于保护探矿权人的合法权益，保护探矿权人优先取得采矿权的权利；国家将勘查区块授予探矿权人后，其他任何单位和个人不得进入勘查或者采矿。
5.对采矿登记管理制度进行了改革，保障采矿权人的合法权益
原矿产资源法第13条、第14条按照采矿者的所有制成分、行政隶属关系划分办矿审批权限。实践证明这种制度存在明显弊端，主要表现在各类不同经济成分的企业在法律面前没有平等的法律地位，不利于实施公平、公正、公开行政管理的原则。为此，新公布的矿产资源法第15条、第16条明确规定，对矿山企业设立的资质条件提出了原则要求；将采矿权的审批管理体制由多部门管理改为地矿主管部门一个部门负责；将按矿山企业所有制成分、行政隶属关系审批管辖，改为按矿产资源的储量规模、重要程度、资源赋存的特定空间来划分审批权限。
新公布的矿产资源法还规定省级以下颁发的采矿许可证要由省级人民政府地质矿产主管部门汇总向国务院地质矿产主管部门备案。这样，可以确保国家重要的矿产资源掌握在中央政府手中，即充分体现矿产资源的国家所有权，有利于妥善处理中央与地方的利益关系；可以避免对同一矿产地的重复审批，减少矿业纠纷，维护矿业秩序；也符合国际上开采矿产资源的审批、发证权限多数集中于较高层次的行政管理模式，更好地体现矿产资源所有者的意志。
第二方面，从立法上增加治理整顿矿业秩序，加强执法力度的条款。
在矿产资源法修改时，矿业秩序虽然在总体上有所好转，但是，一些单位和个人违法进入国有矿山企业和他人矿山企业乱挖滥采，破坏资源的现象仍时有发生，有的矛盾尖锐，久治不愈成为热点。有的行政主管机关和执法人员不依法履行职责，违法审批采矿，对违法行为执法不力。这些都极大地影响了矿业健康发展。所以，新公布的矿产资源法增加了多条加强执法力度的条款。主要规定有：
1.进一步强调各级人民政府维护矿业秩序的责任
新公布的矿产资源法第3条规定，“各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。”第19条规定，“地方各级人民政府应当采取措施，维护本行政区域内的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内的正常秩序。”第38条规定，“县级以上人民政府应当指导、帮助集体矿山企业和个体采矿进行技术改造，改善经营管理，加强安全生产。”第49条规定，矿山企业之间的矿区范围的争议，当事人协商不成的，“由有关县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理”。上述条款要求各级人民政府在国家授权的范围内依法对矿业秩序加强监督管理和保护。
2.肯定了县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门的行政执法主体地位
新公布的矿产资源法第45条规定，“本法第39条、第40条、第42条规定的行政处罚，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限决定。”这里有两点对原法作了修改，一是由政府处罚改为负责地质矿产管理工作的部门处罚；二是各级的处罚权限由国务院地质矿产主管部门决定，规范执法主体的行为。
新公布的矿产资源法第45条还规定，“给予吊销勘查许可证或者采矿许可证处罚的，须由原发证机关决定。”这就提高了处罚的严肃性和准确性。
3.明确了上级行政机关的行政监督权限和行政主体违法或不适当行政的法律责任
新公布的矿产资源法第45条第2款规定，“依照第39条、第40条、第42条、第44条规定应当给予行政处罚而不给予行政处罚的，上级人民政府地质矿产主管部门有权责令改正或者直接给予行政处罚。”
新公布的矿产资源法第47条不仅规定负责矿产资源勘查、开采监督管理工作的国家工作人员和其他国家工作人员不依法行政，徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任，不构成犯罪的，给予行政处分。而且规定“违法颁发的勘查许可证、采矿许可证，上级人民政府地质矿产主管部门有权予以撤销。”
4.增加了勘查、开采行为主体资质条件的规定
新公布的矿产资源法第3条第4款规定，“从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。”这是规范探矿、采矿行为人条件，加强监督管理的重要条款。地矿主管部门在出让探矿权、采矿权，履行登记发证手续时，要对相对人的资质条件严格审查，不符合条件的不能发证；探矿权人、采矿权人申请转让矿业权时，也要对转让人应履行的义务和受让人的资质条件进行审查，不合格者不允许转让。
5.强调了采矿区范围的排他性原则
修改后的矿产资源法将原矿产资源法第16条第3款和第36条合并，作为第19条，规定“禁止任何单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿。”原矿产资源法为促进乡镇矿业发展而制定的照顾性条款产生了严重后果，主要是造成了矿区范围内你中有我，我中有你的局面，使混乱的采矿秩序长期不得治理。因此，新公布的矿产资源法取消这一条是完全正确的，必须保证采矿权的排他性。新公布的矿产资源法施行后，如果某矿山企业愿意让出某些采矿范围，则可按采矿权转让的规定办理，并变更登记。
6.强化了对严重破坏矿产资源的采矿行为的行政处罚和刑事处罚的力度
原矿产资源法第44条对采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，只规定了行政处罚，新公布的矿产资源法从保护资源的角度出发，增加了刑事处罚的规定，依照刑法第156条的规定对直接责任人员追究刑事责任。1997年全国人大常委会修改后的刑法，明确增加了破坏资源保护罪条款。
7.对阻碍行政执法的行为规定了处罚条款
新公布的矿产资源法第48条规定，“以暴力、威胁方法阻碍从事矿产资源勘查、开采监督管理工作的国家工作人员依法执行职务的，依照刑法第157条的规定追究刑事责任；拒绝、阻碍从事矿产资源勘查、开采监督管理工作的国家工作人员依法执行职务未使用暴力、威胁方法的，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定处罚。”法律增加这一条，有力地保障执法人员依法行政。
（五）《中华人民***和国矿产资源法》简介
矿产资源法***有7章53条。
第一章 总则。阐明了立法依据、立法宗旨、管辖范围、基本原则以及管理部门。
第二章 矿产资源勘查的登记和开采的审批。规定了探矿权和采矿权的取得勘探报告的审批、地质资料的汇交，矿产储量的管理，矿山关闭的审批等内容。
第三章 矿产资源的勘查。规定了探矿权人的有关义务等。
第四章 矿产资源的开采。规定了采矿权人的有关义务等。
第五章 集体矿山企业和个体采矿。规定了国家对集体矿山企业和个体采矿的政策和基本要求。
第六章 法律责任。规定了违反矿产资源法的有关规定所应受到的处罚。
第七章 附则。授权国务院制定实施细则，规定了本法的施行日期等。
矿产资源法规定了矿产资源勘查、开采监督管理的基本法律制度，主要有矿产资源国家所有权的法律制度、矿业权管理的法律制度、矿产资源勘探报告审批法律制度、矿产资源勘查成果档案资料和矿产储量的统计资料统一汇交管理法律制度、矿产资源开采监督管理法律制度和违反矿产资源法规定的法律责任等。上述法律制度及其管理的详细内容将在以后各章节中叙述。