国际民航组织的法律主体
李家祥：把安全发展作为系统工程精心谋划
中国民航局 www.caac.gov.cn 时间：2009-01-05
——论在民航工作中树立持续安全理念
李家祥
通过学习实践科学发展观活动，我们更加深刻地认识到，树立持续安全理念、实现民航安全发展是个系统工程，只有统一认识，坚定信心，明确思路，求真务实，才能使科学发展观在民航工作中真正得到贯彻落实。
准确把握持续安全理念的科学内涵
在酝酿和提出持续安全理念过程中，一些同志曾经有过顾虑和担心：民用航空是一个风险性大、社会关注度高的特殊行业，安全这个话不好讲，持续安全这个话更不好讲，一旦有事，不是自打嘴巴吗？安全讲多了，持续安全讲多了，会不会把自己逼得没有退路了呢？ 其实，这都是由于学习、思考的局限性所致。对于安全发展和持续安全问题，所有业内人士都有一个深入学习、深刻思考的问题，也都有一个解放思想、创新思维的问题。
我们讲安全发展，讲持续安全理念，首先要对“安全”二字有个科学而准确的认识。什么是安全？一般的看法是，安全就是不出事，而国际民航组织有个比较科学的定义，“安全是一种状态，即通过持续的危险识别和风险管理过程，将人员伤害或财产损失的风险降至并保持在可接受的水平或其以下。”很明显，这个定义与社会公众的通常理解是有差距的。这个定义揭示：其一，安全是相对的，不是绝对的。航空安全是个复杂的系统，航空器运行的风险从某种意义上讲的确高于其他交通工具。一架飞机涉及动力装置系统、飞行操纵系统、通讯系统、仪表系统、导航系统、警告系统等数十个系统。一架新型波音737飞机由36.7万个零部件构成，大型飞机的零部件甚至以百万计。飞行过程中，要让这些系统和零部件绝对不出一点儿问题，实事求是地讲，在现阶段还难以做到。其二，安全又是可控的，通过人的主观努力，掌握规律、加强管理，增强风险防控能力，认真汲取事故和事故征候的教训，事故又是可以预防的。其三，在事故与人的主观努力的评价上，要实事求是，客观地鉴定和处理。没有事故不等于没有问题，而出了事故也不能对工作全盘否定，不能简单地“以事故定乾坤”。万一发生事故，要具体情况具体分析，要看事故率是多少，事故的发生是不是在航空界可接受的范围以内。
以此为基调来审视我们提出的持续安全理念，可以作以下四点解读：
第一，持续安全理念具有科学内涵。持续安全是指行业的运行风险是可控的，要努力使行业安全状态保持总体平稳。这种安全状态具有持续性的特征，而不是阶段性或周期性的;这种状态下的安全水平是可以为政府和公众所接受的。那么，什么样的安全水平是让政府、公众可以接受的呢？最理想的状态当然是零事故，但零事故只是愿望，是奋斗目标，从全球情况看，目前还达不到。国际民航组织2008年至2011年的安全目标是：全球任一地区的死亡事故率不得超过全球平均事故率(5年滑动值)的一倍以上。我国1998年至2007年每百万飞行小时的重大事故率为0.23，低于0.33的世界平均水平。按照我国目前行业的安全发展态势，能够为政府和公众所接受的航空安全水平应该是：在2008年至2017年间，重大事故率由前10年的0.23降至0.15。如果事故频发，或者重大事故率明显高于世界平均水平，则是政府和公众所难以接受的。
第二，持续安全理念的提出具有合理性。过去我们抓安全，习惯于“运动”式、“整顿”式、“阶段”式，局限于搞“安全月”之类的活动，或提出“奋战××天，实现安全年”之类的口号。这种提法和抓法，忽冷忽热，忽紧忽松，虎头蛇尾，开始时小心谨慎，一达目的便松一口气而沾沾自喜。这种刮风式、起伏式的抓法，思想方法和工作方法不够科学，也容易产生负面影响，不但不利于解决安全问题，反而为安全埋下隐患。总结汲取以往抓安全的经验教训，我们提出了“持续安全”理念，意在从指导思想、思维方式和工作方法上，摆脱陈旧观念和工作模式的束缚，与时俱进，走出一条抓安全的新路子，建立保障持续安全的长效机制，使安全管理和安全监管工作常态化、规范化。
第三，持续安全理念体现了一种进取精神。这种进取精神就是不畏艰难，勇于挑战，把人的积极性、主动性和创造性充分发挥出来，在保证航空安全上狠下功夫。提倡进取与承认极限并不矛盾，就像奥林匹克运动提倡“更高、更快、更强”的体育精神一样，并非不知道体育竞技上存在极限，但人们还是那样提，并为全世界所接受，这正是人类的伟大。体育竞技如此，保证航空安全，提出持续安全理念，又何尝不是如此呢？
第四，持续安全理念符合科学发展观的要求。党的十七大报告提出要坚持“安全发展”，胡锦涛总书记更是多次明确指出要坚持以人为本，切实加大安全生产工作的力度，坚决遏制住重特大安全事故频发的势头。这就清楚地告诉我们，讲科学发展，离不开安全发展。就我们民航工作而言，坚持安全发展是实现科学发展的基础和重要前提，是贯彻落实科学发展观的必然要求。因此，我们一定要牢固树立持续安全理念，通过开拓进取，真抓实干，推动民航事业又好又快发展。
与时俱进开辟安全管理工作新境界
在新世纪新阶段实现安全发展，有必要回顾一下数十年来我国民航安全管理工作的历程，总结其成败得失加以借鉴。从而继往开来，与时俱进，开辟安全管理工作的新境界。
我国民航的安全管理工作，大致经历了三个管理阶段。
一是摸索管理阶段。新中国民航基础差，底子薄，各项工作都是“摸着石头过河”，“走着瞧”，安全管理也是如此。为落实“安全第一”的方针，提出了“飞飞整整，整整飞飞”的口号，强调“人盯人”的管理模式，要求管理者具有不怕“跑断腿、磨破嘴”的精神。一个单位出了飞行事故，其他单位都要停飞开展整顿。这就是人们所说的“一人感冒，大家吃药”。在这个阶段，实践是第一位的，一切都是先干起来再说，叫做“干中学，学中干”。当然，这一时期也注重总结安全管理经验，并相继颁发了《中国民用航空飞行条例》等规章制度。在当时的环境和条件下，这些工作方法和规章制度为保证航空安全起到了一定的积极作用。
二是经验管理阶段。党的十一届三中全会后，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期，我国民航业随之进入了新的发展阶段。这个阶段，安全管理以行政管理为主，尤其强调安全管理经验的总结和推广。民航总结出了一些颇具影响的安全工作经验，有些经验的基本精神、基本原则至今还具有生命力。譬如1992年提出“八该一反对”(即在飞行过程中要坚持该复飞的复飞、该穿云的穿云、该返航的返航、该备降的备降、该绕飞的绕飞、该等待的等待、该提醒的提醒、该动手的动手，反对盲目蛮干)，这些提法虽然没有量化指标，但便于记忆，经过10多年的锤炼、检验，依然具有一定的警示和指导作用。再如1994年民航提出“四不放过”(即在处理飞行事故或事故征候时，必须坚持未查明原因不放过、未分清责任不放过、未采取措施不放过、未严肃处理不放过)，现在这个提法被广泛认同，并且已经成为国家在处理安全生产事故时的一项重要原则。但是，这些提法也有缺陷，由于不够量化，标准不明晰，可操作性不够强。例如，说该复飞复飞，什么情况下该复飞，什么情况下不该复飞，只能凭经验来掌握。
三是规章管理阶段。1995年10月30日，第八届全国人民代表大会第十六次会议通过《中华人民***和国民用航空法》，标志着民航安全工作进入法制化管理阶段。目前我们所处的规章管理阶段的特点，具体体现在三个方面：一是安全立法步伐加快，法律法规体系不断健全。以《安全生产法》和《民用航空法》为基础，借鉴国外民航发达国家经验，结合我国民航发展实际，民航局相继出台了一系列规章、标准以及规范性文件，建立起比较完备的民航安全生产法律法规体系;二是民航企事业单位重视法制教育，细化安全法规、规章、标准，完善各类飞行和运行手册，加强安全生产自查，落实安全生产主体责任，依法依规进行生产，安全生产基础不断加强;三是政府监管部门强化依法行政意识，落实安全监管主管责任，改进安全监管手段，加大安全监管力度，政府安全监管能力和水平持续提高。
以上所说的摸索管理、经验管理、规章管理三个阶段，是历史的轨迹。新中国民航的安全管理工作，是一步一步在艰难跋涉中走来并逐步走向成熟的。我们在肯定前人探索和实干精神的同时，也不能不看到，由于时代的历史的局限，由于技术水平和物质条件的限制，我们的安全管理工作更多的带有人治色彩和粗放型的烙印。即便目前的规章管理阶段，较之摸索管理、经验管理阶段是巨大的历史进步，但仍不是最高层次、最理想化的管理。下一步的努力方向，应当是人文内涵式管理。即伴随着社会进步，通过安全理念的创新，提高人的整体素质，促进人的全面发展，建设良好的安全文化，实现由“要我安全”向“我要安全”的更高的安全管理层次转变，使安全管理变为人文需求与人文自觉。文化的层次是最高层次，我们不但要心向往之，而且要积极创造条件，朝这个方向努力。
从四个体系建设入手实现持续安全
树立持续安全理念、实现安全发展是民航系统学习实践科学发展观的抓手和载体。为此，需要以更宽的视野，更高的占位，更大的决心，更强的力度来统一认识，明确思路，狠抓落实。理念的创新是工作创新的前提，也是科学发展的保证。有了思想的解放和理念的创新，还必须有思路的清晰和工作的落实，这样，才能开创安全发展的新局面，取得科学发展的新成就。
树立持续安全理念、实现安全发展是一个系统工程，从工作思路上讲，要在加强“四个体系”的建设上下功夫：
一是加强理念体系建设。认识是行动的向导，有了先进的理念，才有高质量的行动。持续安全的理念主要靠牢固树立系统安全观念、过程安全观念、全员安全观念和统筹安全观念来支撑。系统安全观念，是指把安全作为一个大局，一个大系统，全面抓，系统抓，不能孤立地就安全抓安全，单打独斗，搞片面性。过程安全观念，是指关注过程，尤其是关注细节，防止整个安全链条在运行过程中出现薄弱环节，发生断裂，影响整个安全链条的稳定性和可靠度。全员安全观念，是指安全操在每个人手中，安全没有局外人，保证安全，人人有责，从领导干部到普通员工无一例外都要做安全的主人。统筹安全观念，是指对构成安全的各个方面、各个部分，比如对运输航空和通用航空，对大型机场和中小机场，对发达地区民航和中西部欠发达地区以及边远地区民航等，搞好综合平衡，协调发展，并且分门别类，突出重点，既防止顾此失彼，厚此薄彼，也防止不分主次和轻重缓急，一味平推。
二是加强队伍体系建设。人的因素至关重要，人是安全的主人。从全民航来说，主要是切实抓好飞行队伍、保障队伍(包括机务、空管、机场等队伍)、安保队伍和监管队伍。从航空公司来说，主要是抓好飞行、机务、签派和空保队伍。要按照政治强、思想好、技术精、作风硬、纪律严的总要求，全面提高四支队伍的综合素质，教育他们爱岗敬业，恪尽职守，以确保持续安全为己任。
三是加强法规体系建设。法规是行动的依据，无规矩不成方圆。主要是严格执行国家法律、行政法规、行业规章和企业规定。目前，有关民航的国家法律有1部，即《民用航空法》，国务院行政法规有29部，民航局规章有111部。至于企业自己的规定，就更多了。在广泛宣传、严格执行现行法律、法规、规章、规定的同时，还要研究新情况，解决新问题，积极提出意见、建议，不断完善和出台新的法律、法规、规章和规定，做好法规体系建设上的“立、改、废”工作。
四是加强责任体系建设。实现安全的关键在于落实责任，发生问题的教训也恰恰在于责任落空。主要是落实企业的安全主体责任、政府部门的安全监管责任、领导者的安全领导责任和员工的安全岗位责任。在落实责任中，除了强调层次管理，对号入座，各尽其职，各负其责，还要强调互相监督，互相提醒，互相配合，互相帮助。因为大家都是为了一个***同的目标：实现安全发展，造福人民和社会。
综上所述，理念体系、队伍体系、法规体系和责任体系，既是持续安全大厦的有力支柱，加强“四个体系”建设，也是落实持续安全理念的努力方向。如果我们认识一致，思路明确，求真务实，在“四个体系”的建设上取得扎扎实实的成效，那么我们就一定能够促进行业的安全发展，开创民航科学发展的新局面！
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如何以科学发展观引领消防部队安全发展方向
文章来源：中国消防视频网 | 作者：王洪涛 | 时间：2009-03-11 15:18:37
胡锦涛同志明确指出：“安全发展是科学发展的应有之义，是实现又好又快发展的内在要求”。牢固树立安全发展理念，推进部队建设又好又快发展，是在部队建设中贯彻落实科学发展观要解决的一个重大现实问题。
一、牢固树立安全发展理念，必须强化“三种观念”，准确把握部队安全发展方向安全发展是部队建设的基础，是关系全局、影响中心、制约部队建设发展的核心组成。做好部队安全工作，必须以科学发展观为指导，把握安全管理工作的特点和规律，强化“三种观念”。
强化安全发展的观念。安全发展是科学发展的前提，科学发展，首先要安全发展。抓好部队安全工作，要在强化安全发展理念上下功夫，始终把安全发展作为使命任务来筹划，作为政治任务来落实，作为党委政绩来检验，使部署工作任务与提出安全要求同步、检查任务完成情况与检查安全措施落实情况同步。把安全工作与中心工作统筹起来，紧紧围绕中心工作来谋划和指导部队安全工作，以是否经得起实战的检验来评估安全工作，以中心工作落实的好坏、完成急难险重任务能力的强弱来综合考评安全工作，坚决克服和摒弃抓安全工作就是“确保部队不出事”的片面认识和错误观念。
强化预防为主的观念。“凡事预则立，不预则废”，不出事故不等于没有隐患。抓安全工作，最大的问题就是看不到问题，最大的隐患就是缺乏忧患意识。实践证明，只有采取积极有效的防范措施，提前预防，及早应对，才能牢牢把握安全工作的主动权。要教育部队始终保持清醒的头脑，越是在部队建设形势较好之时，越要增强忧患意识；越是在部队安全稳定时，越要看到潜在的问题和隐患。要有如履薄冰的精神状态，把安全工作看成是爬高山、走钢丝，把苗头当作问题来处理，把别人的问题当作自己的教训来吸取，防止和克服急功近利、一劳永逸的思想。
强化群策群防的观念。安全工作是一项群众性、基础性、综合性的工作。要充分发动群众做好安全工作，把安全工作作为官兵的“***同课目”，通过树立安全工作人人有责的思想，教育引导官兵充分认清做好安全工作，不仅与个人利益息息相关，而且是***同的责任和应尽的义务。只有每个成员、每个岗位、每个部门都安全了，整个部队的安全才能有保障。要坚持党委统揽全局抓、主管领导亲自抓、职能部门具体抓、机关形成合力抓的工作思路，逐步形成 “安全重担大家挑，人人肩上有目标”的局面。只有积极构建部队、家庭、社会三位一体群防组织，充分调动广大官兵参与安全工作的积极性、主动性和创造性，形成群策群力、群防群治的良好局面，安全发展才有保证。
二、牢固树立安全发展理念，必须坚持“依法治警”，努力夯实部队安全发展基础
“令严方可塑兵威，命重始于整纲纪”。推进部队建设又好又快发展，安全发展是前提，依法从严治警是保障。要不断健全依法治警长效机制，提高依法抓落实的能力，扎实推进部队安全发展。
健全依法治警长效机制是确保安全发展的重要保证。机制是落实法规制度的重要载体和重要保证。建立完善的长效机制，不仅是落实从严治警的有效措施，更是确保部队安全发展的现实要求。这就要求我们在结合部队实际，细化上级规定，健全各项安全制度的同时，还要健全依法运行机制、检查督导机制和责任追究机制，构建出一套权责明确、程序严密、约束有效的依法治警长效机制。要积极开展“学法规、知法规、用法规”活动，打牢部队依法从严治警的思想基础。通过建立完善长效机制，切实保证部队各项建设在法规制度的规范下高效安全运转。
提高依法抓落实的能力是加强安全发展的有效途径。贯彻依法从严治警，必须提高领导机关依法抓落实的能力。要严格按法规制度规范部队的“四个秩序”，以严格正规的秩序保证部队运行有序、工作落实。在抓安全工作落实过程中，要实现目标责任管理，把安全目标落实情况，作为评价一个部门、一个单位责任人的政绩依据之一，作为评比先进、晋升的条件，实行一票否决制。要强化依法治警、按章办事的意识，把严格落实规章制度作为加强部队管理和安全稳定工作的根本措施和手段，狠刹有章不循、有禁不止，不按规章制度办事，不按操作规程办事的不良风气，真正形成党委依法决策、机关依法指导、部队依法运转、官兵依法办事的良好作风，扎实推进部队安全发展。
三、牢固树立安全发展理念，必须坚持“以人为本”，不断激发部队安全发展内在动力
科学发展是以人为本的、全面协调可持续的发展，以人为本是科学发展观的本质和核心。安全工作是由人来做的，官兵综合素质高低，直接影响安全工作的成效。只有努力提高官兵综合素质，才能促进部队安全工作深入落实。
要夯实思想防线。建立坚强有力的思想防线，防止官兵思想上出现缺口，就要把安全发展教育作为思想政治教育的重要内容常抓不懈。当前要特别重视做好“个别人”的教育转化和管理控制工作，突出解决官兵在理想信念、权力观、地位观、利益观、安全观等方面存在的问题。通过健全信息反馈、思想分析、全面排查等措施，提高及时发现“个别人”并及时帮教转化的能力。要教育广大官兵把加强道德修养作为自我教育的必修课，牢固树立正确的世界观、人生观和价值观。各级领导干部要把解决思想问题和实际问题结合起来，在感情上亲近，在工作上帮助，在生活上关心，做到勤接触、勤观察、勤谈心、勤督促、勤分析，充分发挥党支部、“三互”组织和思想骨干的作用，建立帮扶联动机制，做到有了苗头早发现、早防范、早处理，用正确、健康、向上的思想武装官兵的头脑，提高官兵的基本觉悟和自控能力，增强抵御各种不良诱惑的免疫力，筑牢官兵的思想防线。
要提高综合素质。官兵素质是部队建设水平的基本标志，是推进部队发展的决定性因素。要充分利用各种教育资源，采取多种形式，通过开展岗位练兵、爱军精武活动，评比自学成才、技术能手等形式，全方位培养人才，不断提高官兵的科学文化素质。要积极借鉴现代知识管理的思想观念，把培养有技术、懂指挥、善管理、能创新的复合型人才作为培养的最高目标，努力建设一支素质过硬、结构合理、实用科学、良性循环的人才队伍。
要坚持科学管理。科学管理是提高安全工作效益最有效的方法和手段，要牢固树立向科学管理要安全的观念，针对官兵理想追求、价值观念和行为方式日趋多元等给部队管理带来的新情况新问题，以条令法规为准绳，以铁的纪律作保证，积极探索构建管理形式多样化、人员管控实时化、车辆管理动态化、装备管理数据化的大管理模式，实施全方位、全时制、全员额管理，使人人都在组织中，人人都在管理中。要放大安全管理的视角和范畴，把安全发展与科学管理结合起来，与部队全面建设和创新发展结合起来，摒弃就安全抓安全，就管理抓管理的思维定势，切实把科学管理渗透到安全发展的各个环节，真正实现以管理促安全，以安全求发展的良性互动。