我国政策执行评估机制存在的问题？

一、我国政策执行评估机制的主要缺陷（一）执行评估标准模糊　政策执行评估首先必须有具体、明确的评估标准。从国外的评估标准理论来看，行为主义时期重视从技术和事实层面对政策执行进行评估，主张用实证的技术方法来考察公***政策运作目标与行为结果之间的对应关系，重点关注的是效率、效能、效益等；在后行为主义时期，公***政策执行作为社会资源权威性分配的重要途径，其正当性、公平性、社会性变得比单纯的技术标准更加重要。　从我国政策执行的评估标准来看，其存在的主要问题是评估标准过于模糊。首先，由于定性标准的确定比较容易，定量标准的确定有较大难度，公***管理者往往过于重视定性标准而忽视定量标准，导致评估标准模糊。其次，为了确保在政策评估过程中有较多“活动自由”和“行动空间”，某些政策评估者本来就不愿使考评标准过于量化。再次，由于某些政策的执行效果和效益难以用数量关系来计量和表示，或者虽然可以量化，但量化的难度较大，成本太高，从而使政策执行评估标准不得不模糊一些。尽管政策执行效果的评估本质上要求采用经济考量的方法，并以货币形式体现政策行为的投入和产出，但事实上公***政策的复杂性不仅使投入的成本无法精确计算，而且产出的效益更难以简单地用货币来衡量。例如社会救济政策是改善了穷人的生活，还是改变了整个社会的公平状况？缓解贫困的计划是增加了穷人的就业机会，还是改变了他们的就业态度？社会福利政策是增加了社会受益群体的收入，还是降低了他们的就业热情？政策执行评估的量化要求与政策效果经常无法量化的事实，也使评估过程产生了大量难以真实把握的模糊标准。（二）执行评估标准偏差　政策效果是在执行过程中产生的，如果没有达到预期的效果，则可能是执行者没有严格按政策计划执行，或者是政策执行过程本身出了问题。对执行过程的评估有助于分析问题产生的真正原因。在这里，评估的关键是确定公***政策是否采取了政策计划规定的合法的、适当的方式来执行。难点在于，面对生动多变的现实环境，政策执行者到底是应该严格拘泥于政策计划，还是应该有相机应变的权力？如果政策执行者明知按计划执行会导致不利的后果，但因不愿承担责任而拒绝应变；或者如果执行者相机应变导致了意想不到的恶劣后果，责任应由谁来承担？对于执行者而言，无论拘束还是应变都可能是理性的选择，但两种理性选择的结果是不一样的，因此对这种结果的评价也就难以统一，从而导致评估标准总会发生偏差。　我国政策执行评估标准偏差主要表现为责任偏差与绩效偏差。责任偏差主要表现在：一是过分强调对上级组织、上级领导或招标单位负责，甚至是对拥有政策权力的某一个或几个人负责，忽视政策执行的绩效，从而导致执行投机等不良行为；二是过分强调对国家及公***组织的各项方针政策、法律制度负责，忽视政策执行的绩效，从而导致不认真分析政策执行的具体环境和发展变化了的客观条件，机械执行，乃至野蛮执行。绩效偏差主要表现在：一是过分强调政策执行机构与人员的工作数量、实施目标的速度和完成任务的情况，忽视他们的工作效率、工作质量、工作效果和各种资源的利用率，导致公***管理资源的无谓浪费，同时也给某些执行机构与人员投机取巧、假公济私、侵占公***管理资源以可乘之机；二是过分强调静态的书面材料在评价中的依据作用，比如工作总结，工作汇报及各种报表、账册、统计资料等，忽视动态的执行过程和执行效果，导致某些执行人员大玩数字游戏、文字游戏，欺上瞒下。（三）执行评估主体单一　评估主体多元化是政策执行评估的基础和前提。这是因为，只有多元化的评估主体才可能对政策执行的各个方面、各个环节统筹兼顾，做出全面评估，防止评估中以点代面，以功饰过，以过掩功，克服评估中的晕轮效应；也只有多元化的评估主体才有可能从不同的角度对政策执行活动分别做出评估，并通过综合归纳、相互补充，保证评估的客观性，防止少数人的主观倾向甚至个人意志左右评估结果。我国政策执行评估主体单一表现在：个别领导人垄断评估权力，个人观点、个人意志左右评估过程和评估结果；上级组织控制评估权力，其他组织与人员无权参与评估；评估组织暗箱操作，社会成员极少有参与评估的机会；社会舆论评估流于形式，不能发挥应有的监督作用。　此外，还有两个特别重要的因素会影响评估主体的评估结论。一是政策执行评估者自身素质缺陷，它会导致评估结论的主观偏差；二是政策制定、执行者对评估者的干预，它使评估者可能违背自由意志得出扭曲的结论。我国政策执行评估实践中恰恰就存在这些现象，执行评估者与被评估的执行主体之间的关系十分微妙，前者是“考官”，后者是“应试者”，但政策执行评估的特殊性就在于“应试者”往往是力量更加强大的政府部门。政府当然希望评估的结论能增加公众对政府能力的信任，提高政府的威望，赢得普遍性或特定性的善意支持；一旦政府担心评估的结论与此相反，就会在评估过程中通过动用影响力，变更资源分配等各种方式渗透自己的情感、动机，以达到自己期望的评估结论。从这个意义上说，被评估的执行主体有时反而会成为执行评估的障碍[1]。（四）执行评估结论无效　评估属于公***管理动力机制的范畴。任何管理都离不开强化，包括正强化与负强化，前者起正面激励作用，后者起负面激励作用。奖惩的依据是什么？是工作数量和工作质量，是承担并落实工作目标的情况，这些都需要通过评估作出结论。政策执行评估通过对政策执行机构及其人员的工作质量作出结论，从而激励先进，鞭策落后，调动他们的执行积极性。作为政策执行者而言，由于有了执行评估，才能迫使他们进一步增强责任感和信誉感，不断提高执行质量。而且政策执行评估结果可以为调整政策执行机构与人员提供依据，这种调整包括对政策执行机构内部的权责关系调整及人事调整，也包括重新选择政策执行机构与人员。此外，通过对政策执行效果的评估，可以为新一轮政策调整提供依据，指导新政策的形成，促使公***政策不断趋于科学化、合理化。　我国政策执行评估结论无效有两种表现，一是完全无效；二是部分无效。完全无效即评估结果流于形式，没有发挥任何作用，奖惩没有履行或虽履行了奖惩，但与评估结果无关。比如，在评估结果不公开的情况下，由个别领导者主观决定奖罚措施；或评估结果虽然公开，但并没有根据评估结果实施奖罚。实践中多表现为有过失的政策执行者并没有承担相应的法律责任、政治责任或工作责任。部分无效则意味着评估结果部分发挥作用，在落实奖罚时虽然考虑到评估结果，但并没有完全依据评估结果使之受奖或受罚。实践中多表现为在应该奖励时，领导者往往贪功夺利，获得最多的实惠，而直接执行人员却得不到充分奖励；在应该追究责任时，领导者往往淡化责任，大事化小、小事化了，而由直接执行人员承担不利后果。评估结果无效使政策执行活动失去了极其重要的约束与动力机制，严重影响政策执行机构和人员的工作积极性和主观能动性。评估结果无效不仅浪费评价资源，同时还有可能直接导致政策执行失败。二、我国政策执行评估机制的完善（一）提高对评估的认识　与政策过程的其他环节相比，执行评估无疑是最不引人注意,也是最薄弱的环节。当今世界一个普遍的现象就是政府每年在政策制定、政策执行环节上耗费大量的人力、物力、财力，然而却很少有政府或组织去关注执行评估，相应地在执行评估上的投入也少得可怜，我国政府也不例外。究其原因，主要在于人们对执行评估缺乏应有的重视。因此，当务之急是切实转变人们的观念。首先，各级政府和政策部门应利用各种媒介包括报纸、杂志、电视、网络等渠道加大对政策执行评估的宣传力度，使人们从根本上改变陈旧观念，重新认识执行评估的作用和意义，特别是各级政府和相应的政策部门，更应充分认识评估在政策制定和执行方面的积极作用。其次，要端正执行评估的指导思想。执行评估的根本目的是促进决策的科学化、民主化和政策执行效果的优化。因此，执行评估要本着实事求是的态度进行，除了总结经验，肯定成绩之外，更要发现问题，找出不足，探究原因，发挥其诊断和批判的功能，而不应该是决策者和执行者沽名钓誉的手段。（二）加大对评估的投入　任何一项工作都离不开必要的人力、物力、财力的支持，执行评估也不例外。然而事实上，我国各级政府对政策执行评估的投入都十分有限，可以说，投入不足是制约执行评估工作顺利进行的一大障碍。因此，各级政府除了要从思想和观念上重视政策执行评估之外，更应在实际工作中加大对执行评估的投入，以确保评估的顺利进行。具体来说，在评估人才方面，各级政府要配备掌握评估方法与技术的评估人员，这是保证评估工作顺利进行，评估结论客观、公正的前提。在评估组织方面，要建立相应的评估组织，没有相应的评估组织存在，政策执行评估工作将难以开展。在经费方面，要投入必要的经费，经费的充足与否在一定程度上决定了评估工作能否顺利进行。（三）健全评估的标准体系　首先，要有绩效标准。绩效标准主要包括效果标准、效率标准和效应标准等。效果标准指政策执行的结果与影响。效率标准指政策执行中资源投入量与所获得效果之间的比例标准，通常以单位成本能取得的最大效果或单位效果所需要的最低成本为评价形式。效应标准指以政策执行效果对社会发展、社会公正的影响，以及社会反应如何、反应强度作为评价标准。其次，要有规范性标准。规范性标准是政策执行的过程标准，用于对政策执行过程的评价，主要包括法制标准、政策标准、执行标准和组织标准等。再次，还要有非规范性标准。非规范性标准是政策执行方法方面的评价标准，用于评价政策执行方法运用的有效性，主要包括手段标准、民主参与标准、权利实现标准、责任履行标准等。在当前我国政策执行不力比较普遍的情况下，政策执行评价尤应该突出绩效，以绩效标准为核心和重点。（四）拓宽评估的信息渠道　信息是决策的前提和基础，也是评估的依据。没有真实、详尽的资料，政策执行评估的客观性、科学性将无从谈起。我国政府应该拓宽政策执行评估的信息渠道，建立起覆盖全社会的信息网络系统，最大限度地实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通，最大程度地避免信息的截留、失真，以保证政策评估组织能够获得真实、详尽的信息。为此，我国各级政府和决策机构除了法律应予保密的信息之外，其他一切有关政策制定的背景、执行状况、评估结论等情况应通过公告、网络等各种形式及时向社会传播，增强政策过程的透明度，杜绝“黑箱”操作。这也有利于政策评估组织尽可能多地获取信息，降低评估成本，同时也有利于评估结论的传播，便于及时了解政策执行的反馈效果。对于公众来说，还可以借助于信息渠道，发表自己对有关政策执行的意见和建议，以促进决策和执行的民主化。　（五）选择恰当的评估方法和技术，提高评估结论的可信度　执行评估要求评估者熟练掌握各种评估方法和技术。常见的评估方法有前后对比法、对象评定法、专家判断法、自我评定法等；评估的技术主要有计划评判技术、重要路径法、成本利益分析、成本效能分析等。应该说每种方法与技术都有其优缺点，都有其适用的范围。因此，评估者要能够根据各地的具体情况，灵活地加以选择和运用，必要时可以综合运用各种方法和技术，以提高评估结论的可信度。当前，我们还要重视发展灰色评估技术。灰色预测已成为专门的科学，灰色评估也不可忽视。政策的灰色效果就是指在一段时期内，很难看清但确实存在的政策影响。政策执行免不了带来一些估计不到的效果或附加效果，但随着时间的推移，这些效果就会逐渐显露出来。对这些政策执行的附加效果进行评估有时是非常重要的。例如，新中国建立初期实行的无计划人口政策，由于当时只看到“多一个人多两双手”，而没看到“多一个人多一张口”，两只手的作用不一定能充分发挥这一现实，结果造成了我国人口过多，不得不实行计划生育的窘境。此外，之所以要对政策执行进行灰色评估，还有如下一些原因：政策本身的执行目的有时不明确；评估者的知识水平有限；发生了意想不到的大规模事件（如自然灾害、世界战争等）；政策产生的无形效果无法进行精确评估等。（六）明确政策目标，精选评估对象　政策分析者在评估一项政策的成败之前必先诊断有无相关社会问题之存在，并合理界定各项目标，用以指出采取何种行动来改善哪些情况。评估者在评估政策执行之前必须了解此项政策制定的初衷是为了解决什么问题，它的预期目标又是什么，否则政策评估将失去参照物，评估者将无所适从，评估结论更谈不上可信。因此，任何一项政策都要尽可能地明确目标。此外，还应精选评估对象。任何一项政策理论上都应该进行评估，但由于现实中人力、物力、财力的有限性，以及政策本身的因素，并非每一项政策的执行都能够得到或适宜评估。因此，评估者必须慎重选择评估对象，以确保我国有限的评估资源得到充分、高效的利用。（七）把政策执行评估纳入制度化轨道　要有效进行政策执行评估，必须完善评估制度。首先，要实现政策评估工作的程序化。通过制度规定，除象征性或符号性的公***政策外，各项政策执行在可能的情况下都应进行程度不同的评估。评估者应本着实事求是的精神，力求评估系统、全面、公正。评估结束后应及时撰写评估报告，并将评估结论公布于众。其次，要建立评估基金。政策评估是一项庞大而复杂的系统工程，需要大量的人力长期深入到实践中去收集各方面的信息，需要耗费巨额资金。建立政策评估基金，可以从物质上保障政策评估不流于形式。再次，要重视评估结论，并消化、吸收评估成果。任何一项公***政策都必然涉及社会资源的分配，为防止决策者随意决策，执行者滥用职权，必须通过制度将评估结论与有关人员的奖惩直接联系起来，真正实现政策过程的责、权、利相统一，使政策评估在我国的政策执行中发挥其应有的激励与监督作用。