国内传统的城市水资源管理模式分析

3.1.1 传统的城市水资源管理模式及改革历程

3.1.1.1 传统的城市水资源管理模式存在的问题

我国传统城市水资源管理模式存在的问题表现在两方面：

一方面，管理模式逐渐不能符合城市自身发展要求。城市作为一个区域单元，地域狭小，集雨面积小，自产水资源量少，但是经济规模大，人口密集，点源污染高度集中，因此对防洪要求很高，供水保证难度大，水污染防治任务繁重，这种现实情况，对城市可持续发展和现代化的水务工作提出了前所未有的高要求。城市化的快速发展，城市范围的不断扩大更需要城乡水务统一管理。

另一方面，水资源管理城乡分割，地表地下水分割，城市资源水、供水、用水、节约用水、排水、回灌、水务经营运行分割的管理体制越来越不适应生产力发展的要求，在城市地区表现最为突出。即不符合水循环的自然规律，而且政出多门，职能交叉；政企不分，效益不佳，也不符合统一、精简、效能的科学管理规则，水价低造成浪费和污染也不符合水商品的市场规律。就全国而言，水资源短缺，水环境、水生态、水灾害问题已成为可持续发展的主要制约因素，因此水的管理体制改革势在必行。

3.1.1.2 水资源相关法律规章制度

我国相继出台了一系列涉水法律和行政法规。目前，我国涉水主要法律有《中华人民***和国水法》、《中华人民***和国水土保持法》、《中华人民***和国防洪法》和《中华人民***和国水污染防治法》4部。《中华人民***和国水法》于2002年进行了修订，是我国水资源管理与调配的基本大法，规定了水资源规划和水资源开发利用，水资源、水域和水工程的保护，水资源配置和节约使用，水事纠纷处理和执法监督检查以及相应的法律责任等。2002年9月出台《中华人民***和国水污染防治法实施细则》，2008年2月新修订《水污染防治法》，明确提出保障饮用水安全，强化地方政府责任，全面推行排污许可制度，确立超标违法原则，强化淘汰严重污染的落后产能机制；增加了水污染事故处置、污水集中处理设施监管、污染源自动监控设备等方面的规定。《城市供水条例》对我国各城市包括城市公***供水和自建设施供水的水资源供应、经营和设施维护等方面做了具体规定；《取水许可和水资源费征收管理条例》规定取用水资源的单位和个人，除本条例的第四条外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。

与此同时，水利部等部委也先后制定了一些涉水部门规章制度。2003年7月1日，水利部制定了公益性水利基本建设项目《21世纪初期首都水资源可持续利用规划水土保持项目管理办法》，主要包括前期工作管理、计划和资金管理、实施管理、验收与后评估等内容，从而加强和规范《21世纪初期（2001～2005年）首都水资源可持续利用规划》水土保持项目管理。水利部还出台了《水利工程供水价格管理办法》、《入河排污口管理办法》、《关于水权转让的若干意见》、《关于印发水权制度建设框架的通知》、《水行政许可听证规定》等规章。此外，建设部颁布《城市排水许可管理办法》等规章，国家环境保护总局出台了《主要污染物总量分配指导意见》等规章。

3.1.1.3 水资源管理体制

我国实行水资源统一管理体制。1988年《中华人民***和国水法》第九条规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。之后，国务院明确水利部为国务院水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理。1998年国务院机构改革中，再次确定水利部是主管水行政的国务院组成部门，并对国务院各部门的职责进行了调整，强调了水行政的统一管理。2002年修订的《中华人民***和国水法》坚持“一龙管水、多龙治水”的水管理体制改革原则，明确规定水行政主管部门负责统一组织水资源调查评价和编制规划、统一实施取水许可和水资源有偿使用制度、统一调配水资源、统一监督管理等各项事务，从而进一步强化了对水资源统一管理的规定。

2002年修订的《中华人民***和国水法》强化了水资源的流域管理。该法规定“国家对水资源实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制”，明确了流域管理机构的法律地位，确立了以流域为单元对水资源实行统一规划、统一配置和统一监督管理的原则。目前，水利部流域水利委员会作为水利部的流域派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责，是具有行政职能的事业单位，发挥“规划、管理、监督、协调、服务”的作用。

3.1.1.4 水权水价制度

2001年，水利部提出较为完整的水权制度建设方案，即“总量控制和定额管理相结合”的改革思路，主张确定总量和定额两套指标。2002年颁布新的《水法》，明确了总量控制和定额管理制度，强调加强用水管理，实施取水许可制度和水资源有偿使用制度。《水法》第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”2005年1月，水利部发布《水权制度建设框架》，对我国现阶段水权制度各方面提出具体意见。同时发布的《关于水权转让的若干意见》明确了水权转让的基本原则、水权转让费用的确定、水权转让的监督管理等方面。2006年2月，国务院颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》，从内容和程序方面完善了取水许可制度，对于落实水权管理，推进水权相关的制度建设及水权流转实践具有重要意义。

我国现行水价标准是政府批准定价，采用一般商品价格的核定方式，即按照成本加利润核定，并没有考虑水的资源特性。1998年发布的《城市供水价格管理方法》规定城市水价为城市供水企业通过工程设施，将地表水、地下水进行必要的净化、消毒处理，使水质符合国家规定的标准后供给用户的商品水的价格。2002年《关于进一步推进城市水价格改革工作的通知》建立了污水集中处理收费制度。2002年新修订的《中华人民***和国水法》确定了水价改革“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则。目前，水价格构成中包括了水资源的价格。

3.1.2 存在的问题及弊端

3.1.2.1 水法规体系不健全

现行的水法规体系还存在诸多问题。主要表现在以下几个方面：

①立法上存在欠缺。首先水法规体系不健全，现有体系中关于面源污染控制、信息***享和公众参与等方面的内容还很欠缺。其次，现有法律之间存在不协调和不一致问题，如《水污染防治法》和新《水法》两者在功能区、总量控制、规划等方面的制度规定不一致，在环保行政主管部门和水行政主管部门之间的职责划分不清晰。

②有法不依、执法不严的问题还比较突出。许多法律上已经确定的制度，在实践中并没有很好地执行，一些地区存在着重立法轻执法的倾向，现行法律制度没有得到很好地贯彻。

③水行政管理部门的行政能力有待进一步加强。目前，公民利益表达和参与监督的制度还处于探索的初级阶段，水行政主管部门化解社会矛盾的机制还不完善，应对突发性事件的预警机制还没有全面建立。

3.1.2.2 水资源管理机构不完善

涉水管理部门的职责协调问题。在我国，水利部作为国务院的水行政主管部门，负责全国的水资源统一管理工作，国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同水利部负责有关的水资源管理工作，包括环保、建设、林业、农业、交通、电力、卫生等政府部门。虽然政府涉水机构的职能在近几年有大的调整，但是一些部门之间在职能方面仍存在重叠和冲突。如水利部和环保局之间的职能交叉重叠有：环保部门的水功能区划和水利部门的水功能区划重复，部门管理造成水域功能矛盾；重复的流域水环境质量监测机构，既浪费资源又经常发布不同的水环境质量监测信息。

中央和地方水管理权限问题。长期以来，七大流域委员会作为国家水行政主管部门的派出机构，由于其职能与地方行政主管部门划分不清，导致流域机构难以较好地指导和管理各大江河的规划、建设工作。流域机构与地方政府在水资源管理方面产生矛盾，实际上是中央与地方的矛盾。流域机构没有行使处罚的权力，有关地方政府不依法履行职责、越权或者违法行使职权，造成了地方政府做一些违规的事情。

利益相关方参与水管理的机制不健全。在目前流域规划和水资源管理活动中，流域内各省、市政府部门，国家有关行业管理部门的参与十分有限，一些涉水部门、地方政府、用水户和民间组织等游离于重大涉水事件的决策过程之外，水资源规划不能充分反映用水户的利益。

3.1.2.3 水价体系不尽合理

尽管水价体系不断完善，但仍存在一些不合理的地方，主要表现在以下几个方面：

①现行供水价格没有充分反映水资源的价值内涵，水资源价格偏低。目前，就我国水资源价格体系而言，主要包括水资源费和水费两种。水价作为一种反映水商品的价格，它应该包括水资源费、水资源加工成本费用和合理收益以及水资源使用的负外部性补偿。因而按照这一水价结构，即使现行水费完全按各类水价标准执行也仅体现了水价中的水资源加工成本费用和合理收益部分，而水资源费和水资源使用的消极外部补偿则没有被体现出来。

②水资源费征收标准的不完善。在此，以北京市为例。首先，缺乏科学的定量方法。目前，我国还没有出台水资源费征收管理方法，2000年北京市和水利部***同制定并经国务院批准的《21世纪初首都水资源可持续利用规划》中，要求通过征收水资源费为水利建设筹集资金。但仅以水利建设对资金的需求作为征收水资源费的依据并不是很合理。其次，对不同自来水用户收取相同水资源费，将水资源无差异地配置给各用水户，无法实现通过征收水资源费调节行业间利益分配的目的。再次，城区和远郊区的自备井实行相同的水资源费，不利于降低城区地下水的开采强度，达到保护城区环境的目的。

3.1.2.4 流域管理面临诸多问题

①流域治理的法律法规不完善。还缺乏一部真正意义上的流域法，有关流域综合管理的事项只能在各相关法律法规之中，而与流域管理相关的立法之间又存在协调和配合不够的问题。

②缺乏有效的跨部门、跨地区的协调机制和平台。现有的流域机构的职能受部门授权制约，职能相对单一，缺乏跨部门和跨行政区协调和管理流域性问题的能力，例如水利部门的流域机构只负责报告跨界河流的数据，而没有进行流域或者跨行政区的水污染管理权力。

③流域管理政策没有与流域特点相联系。在主要水污染物减排目标的分解和污染治理投资导向上，主要考虑的是行政区划，而没有遵循流域特征和污染的变化趋势；很多流域的综合治理规划偏重于调水而非治污，形成实际问题与解决方式的错位。

3.1.2.5 传统城市水资源管理模式的弊端

城市化的水资源分割管理导致的种种弊端。大部分城市水资源管理状况是“多龙管水，政出多门”，“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”。工作交叉，责任不清，弊端甚多。主要表现为：①多龙管水，人为地增加市政管理的难度，同时，也无法实现现代化的水资源网络联合调度；②没有人对供求需求平衡负责，如缺水究竟由哪个部门负责，责任不清；③政出多门，难以真正节水；④无法有效地控制污染，如对枯水期排污高峰造成的水质急剧恶化存在管理空白；⑤难以根治河道积累污染和地面沉降等生态、环境问题。目前阶段治理污染侧重于减少污染量，对已经积累的本底污染和由此产生的二次污染没有明确的部门负责；⑥由于地下水超采引起的地面沉降也是同样的问题，这不是成立一个控制沉降的机构就能解决的问题，不统筹解决水资源供需平衡，局部超采地下水就难以避免；⑦无法建立统一的管理法规。