美国的GS法案是什么？

1933年美国国会通过了《格拉斯——斯蒂格尔法案(the Glass—Steagall Act)》（以下简称GS法案）。这一法案确立了美国对商业银行与投资银行业务的划分，结束了30年代以前商业银行与投资银行混业经营的历史，建立了分业经营基础上的商业银行体系。本文拟从对GS法案实施的合理性研究出发，结合国内实施分业经营制度的实践，进一步探讨应怎样看待分业经营、分业管理的问题，为我国商业银行的改革和发展，尤其是业务范围的界定，提供参考性意见。 1 GS法案简介 1929年美国股市发生暴跌，随之而来的是1933年至1934年的特大经济危机。1933年美国经济滑入前所未有的低谷，原有从业人员的1/4失业。银行业濒临崩溃，约有一万一千多家银行破产、合并，使银行总数由25,000减至14,000，减少约40%。1933年3月罗斯福总统下令关闭了全国所有的银行，银行信用几乎全部丧失。 GS法案的发起人之一——议员格拉斯认为，商业银行从事证券业务对联邦储备体系造成损害，使银行有悖于良好经营的原则，而且这种行为对股票市场的投机、1929年的股市暴跌、银行倒闭和大萧条都负有责任。国会举办的听证会结果显示，银行家和经纪人利用公众的信任，从事了欺骗性和违规的操作，使其信誉遭受了巨大损失。社会公众和舆论界在对经济危机的绝望中，对银行的行为表示了极度的愤怒和不信任。在这种经济和社会背景下，《1933年银行法案》得到了迅速的通过并立刻生效。《1933年银行法案》是罗斯福总统上任实施的新政策之一，也是政府对国家金融、经济体系所遭受的困难作出的第一个重要反应。银行法案建立了金融监管的新方式，主要是建立了联邦存款保险机构，并从法律上将商业银行与投资银行的主要业务进行了分离，只给商业银行保留了包销大多数政府债券的证券经营权利。由于上述新的监管方式由议员格拉斯和斯蒂格尔提出，因此人们也将《1933年银行法案》中有关商业银行与投资银行业务分离的第16、20、21和32款单独称为GS法案。经过《1935年银行法》的修订后，GS法案的主要内容是：禁止联储成员行为自己的帐户购买证券，但国民银行可以购买和持有不超过其资本和盈余10%比例的投资级证券；同时，禁止吸收存款的机构既从事接受存款业务，又从事股票、债券和其它证券的发行、包销、销售或分销，无论是以批发、零售还是参加辛迪加集团的形式。有一些证券不在被禁止之列，主要是美国政府债券、政府机构债券、大学住宅债券和各州、政治分支机构的一般债务，但市政收益债券被列入禁止范围以内。并且限制商业银行通过设立附属证券公司间接从事投资银行业务。但是，GS法案不限制商业银行在国外进行证券的包销和买卖。另外，商业银行的信托部门也可以通过其附属的证券公司，为养老金计划和其它信托帐户交易证券。 GS法案中止了美国商业银行走向全能化的进程，促成了美国与德国金融体系差异的核心：分离银行制与全能银行制。 2 对分业经营理由的考察 GS法案被认为是用来纠正商业银行的投机行为和违规操作的措施。当时美国国会的听证会揭示，银行的附属公司在操作中曾包销、销售不健康的投机性证券，故意发表带有误导性的信息，操纵某些证券的价格，利用附属证券公司进行内部借款和不健康的资金转移。有例证说明银行曾以不正常的贷款资助附属公司并保护它们包销的证券。公众经常将附属证券公司与银行混淆，导致对银行体系丧失信心。在GS通过并实施了约半个世纪之后，美国的理论界和学术界人士对当初分离商业银行与投资银行业务的基本理由进行了十分严密的考察，结果是出人意料的：可以获得的历史证据，很少能够支持当时立法基于的基本理由！美国学者Benston、Kroszner、Rajan等人都从各个角度对以上议会所列举的理由进行了仔细的研究和考察，考察的主要结果如下： (1)没有证据表明，商业银行从事证券经营和投资导致了自身的倒闭，或金融体系的崩溃。事实数据显示，1930年至1933年间，活跃在证券领域的207家国民银行中，只有15家倒闭，比例大约为7.25%；而在这三年间倒闭的国民银行占全部国民银行的26.3%。这15家银行的倒闭不可能是当时银行体系崩溃的主要原因。统计分析的结果显示，当银行拥有附属证券公司时，其倒闭的可能性会降低。当银行将一部分资本投入证券业务时，其风险只会有轻微增长，而收益却会有显著提高。其增加的盈利性加强了银行支付能力，因此降低了银行倒闭的风险，进而降低了金融体系发生危机的风险。在信息的传播和获取迅速充分、竞争非常激烈的市场环境下，偏好低风险的商业银行顾客不会允许自己的资金在固定的收益水平下承受更大的风险。银行过度冒险只会损失自身的信誉，导致不必要的相对竞争劣势。因此银行必然会迎合公众的需要，坚持安全性与盈利性并重的原则。商业银行从事证券经营和投资，从事实分析可看出，并非如人们预想的那样，造成过度的风险，导致其自身倒闭并引发金融危机，给存款人造成损失。应该说，商业银行并不是诱发1929年股市暴跌和1933年经济大萧条的主要原因：商业银行的大量倒闭并非如人们通常所想与证券市场直接相关。但也不可否认，证券市场危机引发的整体经济大萧条严重地涉及到了商业银行领域，而商业银行体系的崩溃又反过来加剧了大萧条对国家经济造成的致命的伤害。 (2)所有的证据都难以证明商业银行通过将两种业务结合经营，进行了大量违规、越权操作，从而欺骗投资者、存款人和其它机构、个人，以谋取自身利益。议会对商业银行因利益冲突导致的典型违规越权操作的指控，主要描述为：银行高级管理人员隐藏大额收入以逃避个人所得税；赋予高层官员额外的特别借款权；对高层管理人员发送过高的工资和奖金；内部人员参与证券交易获利；在发行股票和债券时公布带有误导性的信息；以优惠条件或建议诱使存款人购买其发行的证券；进行股市投机和利用内部信息炒作；利用附属证券公司掩盖母银行的经营不力和贷款损失；附属证券公司炒作母银行的股票等等。在所列举的各项可能出现的违规操作中，有一部分显然是与GS法案无关的。而进一步分析其它商业银行被指控从事的理由发现，实际情况比议会所述的要复杂得多，利益冲突导致的违规和越权操作主要是由于商业银行和其顾客之间信息不对称造成的。但事实上，在竞争和信息发达的金融市场中，不只是一家或多家甚至全部的商业银行意识到利用信息不对称赚取超额利润的可能性，市场的其它参与者，包括银行的顾客、竞争者，甚至评级机构都清楚地知道这种违规越权操作的机会。为了避免银行从事这种操作可能给其它市场参与者造成的额外损失，公众会将银行违规越权的可能性看作一种风险，从而要求在其可能发生此类行为的服务项目上加上相应的风险补偿。而实证研究证明了这种市场自动添加风险补偿以调整银行利润的机制是确实存在的。总之，历史证券并未充分证明商业银行利用其从事的证券交易进行了违规和越权操作。从搜取到的证据来看，倒是非银行金融机构中的违规操作现象更为普遍。这也许是由于非银行金融机构通常不如银行重视维护自身信誉和稳健经营。虽然在大萧条前和大萧条中，确实存在着银行利用混业经营的优势过度冒险或进行违规、越权操作的现象，甚至连美国最大最著名的花旗银行和大通曼哈顿银行都被指控进行了违规的操作，但议会用来支持GS法案的有关商业银行过度冒险、违规操作的案例总***不足五个，仔细分析，其中还存在着许多偶然和非故意的因素，不象议会和舆论指责的那样严重。仅有的这几个实际例证并不具有普遍的意义。由此看来，当时美国国会通过GS法案的最主要理由其实并不充分有力。许多统计显示，总体来讲，它们在投资银行领域的操作甚至比其它竞争者表现更好 3 对GS法案建立的分业经营制度的评价 3.1 GS法案是忽视市场作用的产物议会为什么会得出在现在看来有悖于事实的结论呢？在确立立法理由方面，议会在很大程度上忽视了市场自发而精妙的调节作用。这种作用是监管政策无法替代的，监管只能赋予市场主体一个僵硬的活动外壳。当监管政策为市场主体制定好这个僵硬的外壳后，市场主体究竟怎样在这一外壳中进行操作，就完全取决于市场力量了。在GS法案以前，监管为商业银行个体制定的外壳是相对宽松的，给予了市场相对广阔的发挥作用的空间。而金融市场有自己的准则，那便是风险由谁承担，收益就应由谁获取；同时，市场主体能承担多大风险，就能期望获得多大的收益。在市场充分竞争、市场参与者都具备基本市场意识的情况下，没有谁比他人更聪明，能够利用自身优势欺骗他人，在不承担风险的前提下，获得超额利润。这正是商业银行试图进行过度冒险或违规操作时面临的环境。而忽视了市场作用的立法者则在简单的推论中不自觉地掺杂上个人色彩，得出想当然的偏离事实的结论。 3.2 GS法案是国家应急补救的措施由于议会忽略市场作用的错误，通过GS法案的理由并不充分，议会调查所给出的结论也与真实不符。但不可否认，在社会经济发生全面危机的时候，议会的调查结果大大增加了社会舆论对商业银行的不满和压力，有力地促成了GS法案得到通过所需要的公众舆论的支持。更值得注意的是，监管立法者在考察和陈列GS法案的理由时，不仅忽视了市场的作用，而且明显地故意夸大甚至伪造了所谓的商业银行的不当操作事实并进行宣传。因此进一步使人怀疑GS法案是源于立法者的刻意安排。立法者为何要部分地编造事实以促成GS法案的形成和生效呢？自然有一定的动机。《1933年银行法案》出台时及出台前的局势是这样的：国家经济失控，无法遏制地下滑；金融体系全面崩溃，乱成一团；公众对经济乃至对国家的信心急骤下降，情绪极不稳定；更有战争牵扯着国家的精力，需要社会资源的支持。对于全面崩溃的重要部门——金融业，尤其是对于已陷入瘫痪的商业银行体系，这时最需要的，恐怕是一种既易于实施，又能立即见效的措施，它要达到的效果，是迅速恢复混乱不堪的市场秩序，建立有序、易控的市场体系；给予公众充分的安慰，让他们重新建立起对银行的信心，进而恢复对政治的信心；有效地集中社会资金，引导其流入社会最需要的部门，满足战争和恢复经济的需要。1933年的美国最需要的不是金融业的高效率高效益，而是金融业的稳定和易控。因此，GS法案的通过有其特殊性。它的特殊性体现为是一种应急的补救措施，是在国家面临严重危机的背景下诞生的。作为这样性质的监管法案，其采取比较强硬而绝对的方式也就不足为奇了。 3.3 着眼于短期——GS法案利大于弊 GS法案的实施，有两方面主要优点：一是符合当时的国家利益，GS法案与其它许多同时确立的法律、政策的综合作用，有效地遏制了灾难的根源——资本市场的混乱，使金融秩序走向了有序的规范，恢复了公众对国家、对金融体系基本的信心，并集中了国家资源进行经济的恢复和重建。GS法案通过分业管理的方式，较好达到了预期的效果，实现了监管者代表的国家利益。二是GS法案只花费了较小的成本，当时进行分业对市场造成的损失不如想象中那么大。该法案在理所当然地得到投资银行界欢迎和支持的同时，当时也得到了来自商业银行界的认可。受股票市场暴跌和经济衰退的影响，资本市场中企业证券的发行量在1929年达到约80亿美元的高峰后，一蹶不振，骤降至1933年的约1亿美元。投资银行界希望以法律形式消除来自商业银行在这一剧烈缩减的市场中的竞争。而商业银行也发现，这一领域不再象20年代一样有利可图，因此许多商业银行已打算或正在从这一领域中退出，自身并未蒙受太大的损失。因此说，在某种意义上讲，GS法案也是商业银行自己作出的选择。不管是否属于巧合，GS法案的效果恰好顺应了当时市场的愿望。因此，从短期利益来看，GS法案作为应急补救措施，利大于弊。 3.4 着眼于长期——GS法案不具普遍意义成功只是相对的，是局限在一定历史时期的。即使从国家整体利益考虑，GS法案在当时起到了积极的作用，也不意味着它将永远成功。美国经济在五十年代及以后的发展，终于使银行在GS法案限制下稳定获利的局面发生了转变。随着经济平稳繁荣、社会闲置资金增多，金融理论和科学技术发展导致的金融创新不断涌现，市场融资的方式再一次向证券市场直接融资转移，使GS法案开始限制和扭曲市场的发展，商业银行又面临狭小市场中的过度竞争。当监管所制定的狭小生存空间不再能维持这一行业的盈利水平时，市场力量的巨大作用便以创新的形式改变现有的市场环境，甚至能在某种程度上突破监管的硬外壳，结果是监管政策不仅失去了初始成效，而且徒给市场增加壁垒和成本。与30年代相比，自50年代以来，市场条件中最重大的变化有：①法律和监管环境的变化：有更多的法规来规范和约束商业银行和投资银行的行为；有更严密的保护措施如联邦存款保险制度；有更多、分工更细的监管机构，包括政府、联储、联邦存款保险公司、证监会等；②金融创新工具和创新组织形式的巨大发展：这种发展已使许多监管措施部分地失去意义，如地理界限的模糊和商业银行与投资银行业务范围的模糊；③经济状况繁荣而稳定，市场越来越结成一个整体。GS法案作为扼制市场作用的应急补救措施，从长远着眼，不利于金融市场的高效发展，监管应在充分估计到市场力量所能发挥作用的基础上根据国家利益需要，确立新的准则。也许这正是七十年代以来出现“放松监管”即金融自由化趋势的内在原因。 4 对中国实行分业经营制度的再思考 4.1 中国金融体制改革中分业经营制度的提出在1993年之前，中国实行的是混业经营，商业银行是中国证券市场创立的初始参与者。1980年国务院下达的《关于推动经济联合的暂行规定》中指出，“银行要试办各种信托业务”，同年中国人民银行下达了《关于积极开办信托业务的通知》。各家银行陆续以全资或参股形式开办了大量金融信托机构。80年代末国家开创了证券的发行市场与流通市场，上海市的几家银行先后设立了证券部，之后各家银行和信托投资公司都成立了证券兼营机构。1990年底上海证券交易所成立和1991年初深圳证券交易所成立后，出现了独立于银行的专营证券商。在中国证券市场初步形成的过程中，银行在资金、技术、人员和组织管理上都发挥了巨大的作用。我国商业银行参与证券业务的主要形式是建立全资或参股的证券公司或信托投资公司证券部，从事的主要业务是企业证券的发行、代理买卖和自营。 1992年下半年开始，社会上出现了房地产热和证券投资热，银行大量信贷资金通过同业拆借进入证券市场，导致了金融秩序的混乱，因此从1993年7月开始大力整顿金融秩序。分业经营、分业管理的规定最早见于1993年11月14日十四届三中全会通过的《中***中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在《决定》中明确提出“银行业与证券业实行分业管理”。1993年12月25日《国务院关于金融体制改革的决定》对“分业经营”作出了进一步规定：“国有商业银行不得对非金融企业投资。国有商业银行对保险业、信托业和证券业的投资额，不得超过其资本金的一定比例，并要在计算资本充足率时从其资本额中扣除：在人、财、物等方面与保险业、信托业和证券业脱钩，实行分业经营”，“要适当发展各类专业……非银行金融机构，对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营”。法律的出台虽滞后于政策规定，但更加完备而具有约束力。1995年5月10日通过、1995年7月1日开始施行的《中华人民***和国商业银行法》第四十三条明确规定：“商业银行在中华人民***和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产”，“商业银行在中华人民***和国境内不得向非银行金融机构和企业投资”。《商业银行法》所指的商业银行，是包括外资银行在内的银行体系全部成员，并且本法律适用于所有办理存贷款、结算的信用合作社和办理邮政储蓄、汇款的邮政企业。 4.2 中国实施分业经营制度的理论探索资料搜集和实际调查的结果表明，中国实行分业经营的主要缘由，来自于1993年之前混业经营实践给金融体系带来的危害。自九十年代证券市场形成发展以来，银行体系中出现了较严重的资金运用问题，即相当一部分银行通过其全资或参股的证券公司、信托投资公司，将信贷资金和同业拆借资金挪用，投放到证券市场甚至房地产市场。这种行为至少引起了以下负效应： ①增大了银行的经营风险。信贷资金，尤其是同业拆借资金作为短期资金，是绝不允许进行长期投资的，这将大大降低银行资产流动性，增加收益不稳定性。 ②助长了投机行为和泡沫经济。中国资本市场规模较小，大量银行资金不可控地流入较小的市场，并且主要目的是投机而非投资，加剧了市场被操纵的可能和不正常的波动，助长泡沫经济发展。 ③增大了金融监管、宏观调控的难度。资金的实际流向被隐瞒，增加了央行施行货币政策、控制货币流通量的难度，还有可能造成国家资金的流失。 ④助长混乱、不当行为，影响银行信誉和形象。银行信贷资金挪用炒股等行为的资金回收无法控制，给个人和小集团谋取私利创造了机会，是市场混乱、违规操作猖獗的重要原因之一，极大程度地败坏了金融行业的风气。由这样的分析可以发现，造成关键危害的，并不是商业银行从事投资银行（主要是证券业）业务，而是商业银行利用其从事证券业务的机构进行的信贷资金、同业拆借资金转移投机。在证据收集和整理中，除了这一典型的违规行为，尚未发现其它有关商业银行经营证券业务弊大于利的事实证据。 4.3 由GS法案带来的思索在中国，市场还不能对银行的冒险投机行为进行有效的约束，“风险决定收益”的市场调节机制在中国还不能发生根本作用。关键之处在于，中国商业银行市场活动的风险常不能被最终承担者认识，或者是市场活动的风险最终转移出了市场的范围。作为商业银行的经营者和顾客，在商业银行投机冒险时，并不会产生对银行安全性的焦虑，因为公众明白，商业银行冒险过度蒙受损失以至丧失支付能力时，公众的利益会得到国家的保护，风险的最终承担者是国家而不是市场参与者。同样，银行经营人员冒险投机时也发现，如果投机成功，其个体会得到收益，而投机失败，损失的是国家的资金。风险与收益不对称，使其不会受到足够的风险承受力的约束。再加上中国股市有限的规模和不健全的组织，使资金雄厚的银行凭借其实力和灵敏的信息，有更大的把握盈利，市场对银行的风险约束更加无力。除了市场的原因外，还有商业银行内部和外部管理方面存在的问题。中国的商业银行内部管理不力的确有其特殊的原因，世界上没有一个国家的商业银行有象中国的四大银行一样多的管理层次和分支机构。并且，受历史传统影响，中国的商业银行至今仍未摆脱各级政府在行政、人事上的干预，实现完全意义上的独立经营。管理体制和激励机制不改革，四大商业银行无法实现高效的内部管理。而对银行的外部管理，主要是指对法律政策执行情况的检查和监督也确实暴露了很大的问题。监管机构似乎缺乏有效的方式和能力及时发现和处理商业银行中出现的违规现象。会计、审计制度不健全，商业银行的利润核算不规范不客观，给设计监督、评价和约束机制造成技术困难；已有监督约束机制的实施也由于受到各方利益的制约产生人为的执行困难。中国金融市场体系追求的理想状态是统一开放、有序竞争、严格管理。监管部门在对商业银行的管理中，侧重于保持其安全性和稳定性，并期望商业银行的利润能够主要从其主业——存贷款业务中获得。出于对银行安全性的担心，监管部门牢牢把商业银行笼罩在自己的保护之下。而当市场趋利避险的本性在保护之下成为单纯趋利的动机，并促使商业银行在松动的管理环境下违规冒险时，监管部门又无力改善这种松动的管理环境，只好硬性限制商业银行的行为。一只手保护，一只手扼制，扼制是为了更好地保护，监管的双向职能缺一不可，中国监管部门在两面同时发挥巨大的作用，很难有勇气管得松一点，保得松一点。而且，这种局面的出现与商业银行主业所面临的困难也直接相关，若不是国家实业部门的不景气导致存贷业务领域的高风险或低利润，商业银行也不会对其它业务领域产生过度的兴趣。中国的监管不只是要起到查缺补漏的作用，而应力促中国市场经济体制的建立和完善。应尽力帮助市场解开束缚的枷锁和扭曲的体制，给市场创造使其充分发挥作用的空间，抓住阻碍市场调节机制生效的症结予以解决。凡是能够依靠市场解决的问题，尽量不要依赖于监管，以此作为制定监管政策的基本态度。在有效的监督和激励机制下，让市场承担风险不一定意味着会发生混乱，也许结果恰恰相反。管得过死，从长远讲可能对市场机制的确立是一种伤害。协调监管与市场之间的相互作用是艰巨复杂的过程，现有的监管政策法律是从国家整体利益与经济运行各环节现状出发，审慎权衡的结果。现阶段对银行实行必要的保护和限制是不得不采取的办法，但打破分业经营管理的限制是必然趋势。 5 总结借鉴美国GS法案的实施经验，我们对在中国建立和实施分业管理制度的再思考结论是：就目前的市场条件和监管水平而言，分业经营制度是必要的，也有一定的合理性。但随着金融体制改革的深化、市场的发育和监管的完善，必须相应地作出改变。而只有完善配套的监督、激励机制，同时尽快发展相关的行业和产业（如信息产业和资信评估业），才有条件改变监管一手保一手管的局面；给予市场适当的风险，市场的调节作用会比僵硬的监管产生更好的效果，并促进市场机制在中国的建立。