国家提高生育率的政策

关于提高我国总和生育率水平的建议

《提高我国总合生育率水平与生育政策创新研究》课题组

近年来，我国的总和生育率1水平持续走低，“少子老龄化”2问题已十分严峻。老年人家庭空巢化、独居化、小型化、少子化态势将持续深入发展，家庭负担加重，养老金，保险金，医疗金，护理费等社会保障支出将随之大幅增加。高龄、患病、失能等老人的增加，也将使老年人的健康和照护问题成为突出社会问题。

推动实现适度生育水平3是国家应对人口老龄化挑战、促进人口长期均衡可持续发展最为有效的举措之一，有利于改善人口年龄结构，扩大新增劳动力供给，减轻老年人口抚养比，降低老龄化峰值水平，缓和代际之间矛盾，增加社会整体活力，最大限度发挥人口对经济社会发展的能动作用，牢牢把握战略主动权。

1总和生育率是指一个地区育龄妇女终生平均生育子女的个数，总和生育率为2.1(世代更替水平)是维持下一代人口与上一代数量上持平所必需的。2少子化是指0—14岁的少儿人口增量减少、比重下降的过程以及生育率持续低迷的趋势和现象。少子化在15—20年后会导致“少劳化”，即新增劳动年龄人口(16—59岁)总量萎缩乃至供应不足。国际上一般将总和生育率5.0以上定义为超多子化;5.0~3.0为严重多子化;3.0~2.4为多子化;2.4~2.1为正常;2.1~1.8为少子化;1.8~1.5为严重少子化;1.5以下为超少子化。当前我国以及北京市已处于超少子化阶段。

3适度生育水平是指符合绝大多数家庭的生育意愿、也符合人口发展规律的区间生育率，在人口学理论中，一般指“近更替水平低生育率”，也就在更替水平 (总和生育率/TFR=2.1) 附近上下波动(弹性区间为1.8~2.5) ，是维持人口良性再生产、保障人口长期均衡发展的重要前提。由于我国的人口基数较大，因此1.8的总和生育率更有利于人口与经济社会、资源环境协调发展。《国家人口发展规划(2016—2030年)》中设定的预期目标就是2020年到2030年我国的总和生育率为1.8。

“十四五”时期是推动人口发展战略导向重大调整的关键转折点，推进实现适度生育水平的工作已经刻不容缓，今年5月，中***中央审议通过了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，鼓励生育放开三胎政策立即成为舆论关注的焦点，为此我们对相关问题进行调查研究，并对如何调整和完善生育支持政策提出相关建议。

一、总和生育率背景情况

(一)我国生育政策改革沿革

1949年以来生育政策主要经历四个阶段的变化:一是1949-1953年鼓励生育阶段:限制节育及人工流产。二是1954-1977年宽松计划生育阶段:从节制生育到“晚稀少”政策。三是1978-2013年严格计划生育阶段:独生子女政策、“一孩半”政策、“双独二孩”政策。四是2013年至今放松计划生育阶段:从“单独二孩”到“全面二孩”及“全面三孩”。

2013年党的十八届三中全会提出“启动实施单独二孩政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”。2015年党的十八届五中全会提出“全面实施两孩政策，完善人口发展战略，积极开展应对人口老龄化行动”。2017年，党的十九大报告中提出“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”。同年，国务院印发《国家人口发展规划(2016-2030年)》提出“必须把人口均衡发展作为重大国家战略，以促进人口均衡发展为主线，将生育水平调控并维持在适度区间，积极有效应对风险挑战”。2019年，党的十九届四中全会提出“优化生育政策，提高人口质量”，首次提出“优化生育政策”。2020年，党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化确立为国家战略，并作出“降低生育、养育、教育成本”重要部署。《中***中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》提出“要推动实现适度生育水平，增强生育政策包容性，推动生育政策与经济社会政策配套衔接，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力”，首次提出“增强生育政策包容性”。2021年5月31日，中***中央政治局召开会议，提出进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。

(二)我国低生育率现状

我国总和生育率在20世纪60年代达到高点之后，就开始进入持续的下行周期。1991年总和生育率为1.65，首次下降到2.1的更替水平以下，我国进入低生育水平国家行列。2010年第六次全国人口普查数据表明我国人口总和生育率已低于1.5。2013年和2016年我国先后启动单独二孩和全面两孩政策后，总和生育率略有回升，但此后增长势头并未持续。2020年我国总和生育率为1.3，再次跌破国际公认的1.5的警戒线，处于极低生育率水平。

我国总和生育率变化趋势(1950-2020)

当前我国总和生育率不仅低于全球平均的2.47，还低于高收入经济体的1.67，在世界各国总和生育率统计中位列第149位。包括北京市在内的东部沿海城市地区已多年处于超低生育水平4，总和生育率不足15。

4当总和生育率低于1.3时，被称为超低生育率，是不利于生育的社会经济和文化条件长期作用的结果。相较于低生育率陷阱，其提高生育率将会变得更加困难。

5相较于维持人口总量不变的世代更替水平2.1，日本1.4的总和生育率意味着日本出生人口每隔一代人将萎缩约1/3，韩国0.98的总和生育率意味着韩国出生人口每隔一代人将减少超过 50%。

二、提高生育率的国际经验

为应对人口转型后的少子化，发达国家普遍大力鼓励生育，但总和生育率提高幅度有限甚至下降，至今仍远低于2.1的代际更替水平。

部分国家或地区总和生育率及配套政策比较

法国是发达国家中唯一保持较高生育率的国家，总和生育率接近2。根据包含法国等国际经合组织(OECD)国家在内的鼓励生育政策评估显示:在已实行的保障休假、经济补贴、托幼服务、女性就业支持等四个方面支持政策中，与提高生育率相关性最高的为入托率水平，OECD国家0-2岁平均入托率为34.2%，法国0-2岁入托率达51.9%，生育率持续低迷的日本为30%，而我国0-3岁平均入托率不足5%6，北京市0-3岁入托率水平不足21%7。

6根据国家卫建委调查数据，我国0~3岁婴幼儿家庭中有托育服务需求的超过30%，但0~3岁婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%。

7根据全国妇联妇女研究所《妇女绿皮书(2006-2007)》显示，北京市0-3岁婴幼儿入托率为21.4%。在北京和上海接受调查的家长中，分别有55.3%和69.8%的人认为三岁以下婴幼儿适宜入托，有24.8%和23.9%的人曾有过找不到托儿所的经历，这一部分人主要是双职工和中低收入者家庭。在接受调查的家长中，北京有9成的家长认为，有必要发展托儿所。

有关研究表明，与生育水平有一定相关的为家庭福利开支比例，OECD国家家庭福利开支与GDP的比例平均约2.4%，法国家庭福利开支占GDP比重达3.7%;此外，女性就业权益保护与生育水平有一定相关，男女就业差距越小，生育水平越高;而休假长度与生育水平相关性较弱，原因是延长女性休假时间与保障其就业权益存在一定矛盾。法国通过国家和社会联合助养的方式，在0-3岁幼儿照护上形成了比较完善的托管体系和社保机制，建立了婴幼儿照护服务标准规范体系，并将三岁以上的学前教育阶段纳入了义务教育阶段。建议借鉴国际上成功经验，明确政府在公***托幼服务中的主体责任，加大公益普惠供给力度，将0-3岁婴幼儿托儿服务纳入普惠型幼教体系。

三、对提高生育率的建议

完善生育支持政策宜早不宜晚，着力点应不仅限于激发生育意愿、增加人口数量，而且要以提高人口素质为前提，解决好怎样科学养和育的问题，使超低生育水平得到有效扭转，推动人口数量质量双提升，实现人口长期均衡发展的目标。

(一)把生育权回归家庭

生育与否自古以来都属于家庭和个人的自愿选择，国家一般不予干涉。在特殊情况下，强行管制生育实行计划生育政策，也是保障国家可持续发展的必要措施。但是，生育权受到国家强行管制的措施应该是阶段性政策，不应成为常态化手段，在非特定情况下，国家应把生育权回归家庭和个人。我国的计划生育政策作为特定历史阶段的一项基本国策，对国家经济社会发展具有历史性贡献，有力促进了经济持续较快发展和社会进步。随着社会发展和进步，少子高龄化问题不断出现，人口结构发生了根本性变化，鼓励生育优化生育政策已成为新时期防范人口风险向人口危机演变的重要干预手段。因此，建议加快生育政策改革的力度和速度，彻底修改计划生育相关法律，放开生育管制，把生育权回归家庭和个人，尊重生育决策的自主性，增强生育政策的包容性，消除针对不婚女性生育的政策限制。国家鼓励生育的配套措施根据社会发展需要和经济承受能力确定，生育三胎以内享有响应鼓励措施和津贴，三胎以上不处罚亦不奖励。

(二)提高孕产妇生育待遇，降低养育成本

做好孕产妇系统管理，积极推进生育医疗费用支付方式改革，实施三孩内孕产妇在孕前、孕期、分娩期及产后基本生育免费服务。将辅助生殖和不孕不育治疗等相关医疗费用纳入生育医疗保险的报销范围，进一步提高生育保险待遇保障水平。

增加普惠性托育服务有效供给，规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构。建立健全城乡0-3岁婴幼儿照护服务设施及配套政策体系，鼓励支持有条件的企事业单位依托工作场所就近为职工举办规范化小型托幼服务机构。同时，在家庭税收、公租房排号、商品房购房贷款利率以及大城市购车摇号等方面，给予多子女家庭让利优先等扶持政策。

(三)提高出生人口质量

加强出生缺陷综合防治，强化孕产妇和新生儿危急重症救治能力建设。强化生命孕育健康管理，建立覆盖全周期全过程的生殖健康保障体系，整合青少年生殖健康、避孕服务、婚前检查、孕前保健、孕期保健、住院分娩、产后保健、儿童保健等内容，推进优生优育全程服务，持续降低新生儿遗传性疾病、畸形和残疾等发生率。

(四)建设全龄友好型社会环境

将全龄友好型社会建设理念贯穿到城市规划、建设、管理全过程，提高全人群生活便捷化安全化水平。各类公***场所要按照规定配备无障碍设施和母婴设施。营造家庭友好的社会支持环境，巩固生育友好的社会文化基础，减少就业中对女性的歧视，打造生育友好—儿童友好—家庭友好—女性友好—老年友好的综合性、全龄友好型社会环境。