推动城市管理发展为什么需要综合执法

近年来，随着经济社会迅猛发展，城市建设速度不断加快，市容市貌作为城市的“面子”日新月异，城市发展的成果给人们带来了各种愉悦的体验，但与之相伴生的诸多问题也困扰着城市管理者。城市管理行政执法直接面对城市中最基层民众，承担着政府城市管理职能中最艰辛的版块，加之目前城市管理方面的法律制度支持体系尚不完善，经常成为媒体负面关注的曝光点。中央城市工作会议的召开和《中***中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）的出台，为深入推进城市管理执法体制改革、改进城市管理工作确定了原则、梳理了思路、指明了方面、提出了要求，这是新中国历史上第一次以党中央、国务院名义发布的关于城市管理与城管执法工作的重要文件。城管人从中央的政策文件中看到了曙光，2016年3月1日，住建部、中央编、国务院法制于联合召开城市管理执法体制改革电视电话会议规定，会议明确规定了改革时间节点要求，即：“原则上，4月底前各省、自治区、直辖市要出台具体方案，6月底前市、县政府要拿出具体实施方案”基于此，各地跃跃欲试，但改革进程差强人意。截至7月上旬，仅四川凉山州、河北、山西、江西、北京、海口、温州等省市城市管理执法体制改革的消息见诸报端，其中有的改革意见过粗过泛，甚至有的地方存在照搬中央改革意见的嫌疑，如：《河北省关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》大量内容与中央文件重复规定；部分城市改革方案迟迟不能出台令人焦虑，笔者认为，要解决城管执法体制症结，在此次改革过程中，以下问题须高度关注：一、自上而下VS自下而上的路径选择问题该问题可具体分成两个层面，第一层面：上层，立法先行VS基层，摸石头过河。从建设法治政府、依法行政的角度看，行政机关设置应坚持职权法定原则，没有法定依据不得设立行政机关；没有法定依据，行政机关不得自行放弃、扩大或转移其职权。行政机关及其工作人员的行政权力必须有法律的明确授权，不能自行设定，必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，行政机关不能作出行政管理行为；超出法律授权范围，行政机关也不享有对有关事务的管理权，否则都属于行政违法。行政机关作为国家公权力的行使者，其权力来源于人民的授予，而人民的意志是国家权力机关（全国人大）以立法的形式体现，因此，行政机关的认定要建立在法律的基础上，通过立法方式予以规范。具体到行政机关的职权、职责，具体内容又在法律规定的基础上，由行政法规作必要补充。重庆市政协副主席李钺锋表示制定一部城市综合管理法律，使城市管理有章可循、城市执法有法可依，是有效化解城市管理难题的根本路径，可以构建城市综合管理法治化新格局。立法先行，才能为此次改革提供强有力的法治保障。第二层面：上层，先行一步，标准明晰VS基层，自主尝试，相互取经。《指导意见》和改革推进会明确了城管执法架构，但对城管部门机构设置、领导体制、服装标志等细节未定论，至今未公布具体标准，国家《城市管理法》迟迟无法出台，今年以来各地改革进程不一，各地机构名称莫衷一是，如：温州将城市管理与行政执法局更名为市综合行政执法局、北京挂牌成立了城市管理委员会，“名不正，则言不顺；言不顺，则事不成”，遑论其他。中国政法大学副校长马怀德认为深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作，应当以法治化、规范化为切入点，着力解决阻碍制度有序运行的诸多问题。中央层面设置明确标准十分迫切。笔者认为，自下而上则允许从地方至中央的改革模式尊重了地方政府城市管理自主权，但此次改革是全国性的，如果顶层设计标准不明确，各地按照紧张的时间节点要求，先行先试，难免“忙中出错”，出现不一致之处，既影响城管形象，有可能导致二次改革，增加不必要的成本。改革应以国家《城市管理法》和中央改革明细标准为起点，建立改革强有力的法律制度支撑和可参照施行的样本，自上而下实施，才有利于改革工作有序、彻底推进。中央应及时关注此问题，并尽快公布明确标准，自上而下引导改革进程。二、管理与执法的关系问题中央政策倡导推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，这种模式有助提高城市管理相关职责权限协调配合的效率，但是不是全国所有城市都要进行管理和执法合一、整合一个部门的模式，一体化是不是意味着新的城市管理职能集中于一个部门？笔者不敢苟同，若照此推论，必将推出荒唐结论：政府各职能部门“变身古代县衙”，不必细分职责，则职能合一，一劳永逸，省去协调成本，解除相互推诿之虞。政府机构具有整体性，又因工作业务内容不同、职能的专业性，政府应按照一定的原则和序结成严密的系统，彼此之间形成各有分工，各司其职，各负其责。据《2015年郑州市国民经济和社会发展统计公报》，郑州市现有956.9万人，市区总人口475.6万人，建成区面积437.6平方公里，若按照《指导意见》匡定的管理职责和综合执法权责事项要求，未来的城管执法行政执法（仅含行政处罚、行政强制）权责事项可能已超过900多项，若实施管理和执法合一的模式，在处罚基础上加上庞杂的管理职能，未来的城管部门是不是显得过于庞大？管理和执法两方面会不会顾此失彼？部门工作效能会不会不降反升？长期以来，在我国的行政管理过程中，决策、执行、监督职能在政府与部门，或部门与部门之间配置不科学的问题众多。重决策，轻执行；重制定政策，轻抓落实的现象比较突出，最明显的表现就是以会议落实会议，以会议贯彻会议，导致出现“决策空转，人心涣散”的不和谐局面。党的《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了要“优化政府组织结构。转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是当前完善权力结构、规范权力运行、防止权力滥用的客观需要。要通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构。因此，要把人大、政府决策的事项落到实处，就必须有相应的政府部门去执行，各部门由过去的集决策、执行、监督于一身的机构，变为纯粹的执行机构，这样一来，就可以把权力分散开来，防止各部门既当运动员，又当裁判员。马怀德、王柱国在《城管执法的问题与挑战》一文中认为“一体化是指城市管理各职能部门各司其职、有效配合、监督制约到位的管理体制，科学合理地划分和清理城管综合执法部门内部之间以及综合执法部门与相关职能部门之间的管理权限和范围，避免职权交叉重叠现象和执法真空现象的出现”，笔者十分认同，是不是采取一体化？应充分允许地方政府实事求是，根据本地城市发展规模、程度而定，应考虑未来行政管理体制改革方向，绝非所有城市管理职能集于一身。三、执法局与执法队伍的关系问题实践中，很多具备行政执法职能的政府部门多设置执法队伍，执法队伍行政隶属关系方面作为该部门直属机构，执法队伍性质为独立的事业单位法人主体，二者属于外部上下级关系，并非内部隶属关系，执法队伍要履行该部门的行政执法职责，就必须履行行政委托程序。另一种行政隶属关系则是政府部门与机关科室内部上下级关系，机关科室不具备独立的事业单位法人资格，对外能直接以该部门名义作出。如：按照《郑州市人民政府关于确认市本级行政强制执法主体的通告》（郑政通〔2013〕1号）和《郑州市人民政府关于公布法定行政执法主体的通告》（郑政通〔2015〕34号）规定，郑州市城市管理局（郑州市城市管理行政执法局）作为市级行政执法主体，具备城市管理方面行政处罚、行政强制方面等职能，市级虽然是城管执法主体，却缺少内部隶属关系的执法队伍，无法直接开展执法活动，不能独立履行规定的职权，必须采取委托的方式进行。实践中，城市管理行政执法工作不得不委托市城市管理行政执法监察支队、市城区河道管理处、市政设施监理所等七个单位开展。受委托单位都具备独立法人资格，郑州市人民政府法制公室于2012年2月出版的《郑州市行政机关执法职责综览》［2011版］（第三册）对受委托执法单位进行列举，环保、建设、房管等很多政府职能部门均采取这种模式开展具体执法工作。城管执法是不是要继续复制这种模式呢？笔者认为，不能认为凡存在即合理。我们如果仔细探究设置城管相对集中行政处罚权制度的最初目的，就能得出否定答案，该制度是为解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，国发〔2002〕17号规定“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任”，该部门职能配置时仅有执法职能，若不能以自己名义独立地开展行政执法，反而要借助第三方的执法力量开展城管执法，将背离《行政处罚法》相对集中行政处罚权制度设计初衷，极易导致多头执法、重复执法、行政执法机构膨胀等问题反弹。《行政强制法》第十七条第一款明确规定行政强制措施权不得委托，若执法局与执法队伍为相互独立的两个机构，仍沿用委托执法的模式，城管执法行政强制权具体实施将无从谈起。此次改革设置执行（执法）机构时，应尽量削减执行的层次和机构，构建扁平化政府行政机构，能由政府部门直接执行的，就不要或尽量不要设置二级机构。未来的执法队伍应作为执法局内设队伍，取消其独立的事业单位法人主体资格，既符合《行政处罚法》的精神，也能明确城管执法的单位性质，充实其行使行政强制权的资格条件，避免与《行政强制法》产生冲突。四、执法队员身份编制问题之前，国发〔2000〕63号规定“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”，国发〔2002〕17号进一步明确“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员，要按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，采取考试、考核等法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用”，而《指导意见》仅规定“统筹解决好执法人员身份编制问题，在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制”过于原则，未明确要求执法队员必须为公务员，要求有所降低，此种规定或许是出于“精兵简政”的良好初衷，但行政执法任务若允许非公务员或非行政编制人员承担，将可能为协管、临时工执法创制“合法”前提。笔者认为，城市发展体量不断扩大，在可预测的将来，城管执法的职责会、任务会更重，在城管队伍人员编制限制的前提下，“协管人员数量不得超过在编人员”的目标十分困难，协管、临时工执法问题很难根治。尽管《指导意见》这一原则规定考虑了各地行政编制限额的实际情况，但也应创造条件使用行政编制。基于这种目标，深圳、上海的管理模式值得借鉴，《深圳市行政机关行政执法类公务员管理法》（深府〔2015〕9号）、《2016年上海市公务员管理工作要点》（沪公局发〔2016〕16号）等明确、详细地规定了城管执法队员分类管理制度，进行了制度探索，在实践中取得了效果，有必要推广城市行政执法类公务员管理模式，优势有三，一是符合《公务员法》规定。行政执法类公务员主要履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的工作特点，工作内容具备专业性、特殊性，设置行政执法类职位类别，配套针对性管理、考评体系，符合《公务员法》精神。二是实现控编目的。《中***中央公厅国务院公厅关于严格控制机构编制的通知》（厅字〔2011〕22号）规定“各级党政机关行政编制总额和中央机构编制委员会批准的各类专项编制员额都不得突破”，财政供养的人员只减不增是政府承诺、是硬指标，这并不等同于剥夺地方政府自主权，反而激励地方政府在编制核定范围内进行资源优化配置，城管执法部门工作性质以执法为主，若实施行政执法类公务员管理，便于压缩不必要的管理、工勤等岗位。三是规范城管队员管理。于相对人而言，行政执法多为损益性的，极易导致相对人不配合和负面评价，社会公众测评却是各地政府职能部门考核一项重要指标，但实际管理中因缺少这一类别，缺乏针对城管执法部门专门考核法，测评时，城管执法部门与政府职能部门处在同一起跑线，考核成绩往往处于末位。长此以往，城管队伍的积极性将受到影响。明确和规范城管队员行政执法类公务员管理模式，城管队员身份关系的明确让队员执法资格问题尘埃落定，实现规范管理和制度约束，能解决基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难等问题，激励城管执法公务员更好地履职尽责。