公权力面前　私权利先行——《国有土地上房屋征收与补偿条例》之于集体土地房屋征收立法的借鉴

尚晓萍

在2011年新年之初，我们迎来了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的实施。作为对当下备受诟病的“强制拆迁”的有力回击，以制约公权力运行、保障私权利实现为原则的《条例》基本完成了我国城市房屋拆迁制度的重大变革。但是，正如人们普遍认识到的，围绕农村集体土地征收和房屋拆迁引发的争议远甚于城市。对此，党中央、国务院高度重视集体土地征收和房屋拆迁的问题，胡锦涛总书记、温家宝总理、马凯国务委员等党和国家领导人，多次作出重要批示，要求通过《土地管理法》的修改，尽快妥善解决农村集体土地征收和房屋拆迁问题。那么，正在修改的《土地管理法》如何与《条例》进行衔接？《条例》的出台对《土地管理法》修改又有何重要的借鉴意义呢？

笔者认为，《条例》对于集体土地上房屋征收立法的借鉴意义体现在以下三个方面：

一、明确界定了公***利益

近年来，随着我国市场经济体制的建立，原有农村集体土地征收制度赖以存在的就业、社会保障等配套制度发生了重大变化，根据现行法律对被征地农民的补偿安置只能维持农民的基本生存，不能有效解决农民的发展权问题，被征地农民没有分享到经济发展带来的土地增值成果，各方反映强烈。特别是《条例》颁布实施后，国有土地上房屋征收与补偿问题得到了较好解决，使农村集体土地征收和房屋拆迁问题更加凸显出来，社会舆论更加关注。国务院第141次常务会议明确提出，要加快《土地管理法》关于农村集体土地征收与补偿规定的修改。而公***利益如何界定一直是困扰国土资源管理部门的难题。

现行《土地管理法》规定：“国家为了公***利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但对公***利益并没有进行明确的界定。《条例》的出台，对《土地管理法》修改以及制定集体土地征收和房屋拆迁的规范，具有非常重大的借鉴意义。一是《条例》明确规定征收国有土地上单位、个人的房屋应当符合公***利益并给予公平补偿；二是《条例》对公***利益进行了详细的列举。即国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公***事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照《中华人民***和国城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公***利益的需要。三是《条例》强化了各项规划对征收行为的管控作用。规定确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

此外，在集体土地上房屋征收立法时，对于无法判断是否属于公***利益范围的情形，应当制定一个裁判机制，规定适当的机构以适当的程序来判断是否属于公***利益的范围。

二、进一步明确了公平补偿的原则

补偿问题与群众利益最直接，社会最关注，也是引发矛盾最多的问题。《条例》出台前，征收城市房屋是按照房地产市场评估价加上搬迁费、过渡费和停产损失等给予补偿。据有关部门和地方反映，大部分被拆迁人对补偿标准是可以接受的，全国范围内，强制拆迁的比例只有0.3%～0.4%。群体性或激烈冲突的事件大多发生在征收集体所有土地过程中，主要原因是补偿标准偏低，对失去土地的农民给予的生活保障不足。按照现行《土地管理法》，征收集体所有土地支付土地补偿费（土地前三年平均年产值的6～10倍）和安置补助费（土地前三年平均年产值的4～6倍），总合不得超过30倍，对征收的农民住房按照重置价格补偿，很多农民难以接受，被征地农民的原有生活和长远生计无法得到有效保障，征地补偿矛盾愈来愈突出和尖锐。

在《条例》制定过程中，大家普遍认为，目前征收城市房屋的补偿标准虽然基本合理，但因征收拆迁引发的纠纷也时有发生，有必要在总结经验教训的基础上，进一步明确公平补偿的原则，使房屋被征收的居民居住条件有所改善，坚持先补偿、后拆迁的原则，并对房屋补偿及搬迁、停产停业损失等补偿作出明确规定。关于征收农村土地房屋的补偿，应当认真研究解决现行《土地管理法》规定的补偿标准偏低的问题，同时，针对原来的“农转非”安置办法已难以实行、失地农民生计缺乏有效保障的问题，根据居住条件有改善、原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，作出科学、合理的制度安排。

三、处处体现了对被征收人权益的保护

统筹兼顾工业化、城镇化建设和土地房屋被征收人的利益，努力把公***利益同被征收人个人利益统一起来是制定《条例》的原则之一。按照《条例》规定，被征收人将不再是没有权利保障的被拆迁人，而是享有一系列实体和程序权利的征收当事人。具体而言，被征收人的权利可以概括为以下两个方面：

（1）知情权和参与权。政府信息公开是现代行政的重要特征，也是实现公民知情权和参与权的内在要求，更是防治腐败、实现公平征收的需要。《条例》规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。公民在房屋征收与补偿的各个环节都享有知情和参与的权利。从规划阶段到征收方案制订阶段、征收方案实施阶段、征收后的监管阶段，无不体现了“公开、透明”的原则，充分保障了被征收人的知情权和参与权。为了保证当事人的参与权利，《条例》还规定了被征收人的选择权。如房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定；被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。

（2）监督权与救济权。为防止征收过程中损害被征收人的合法权益，《条例》高度重视对于征收补偿活动的监督与责任追究，赋予了被征收人一系列监督和救济的权利，体现在房屋征收补偿的各个阶段。举报、行政复议、行政诉讼等救济权利的规定为被征收人保护自身合法权益提供了保障。《条例》还明确规定，对于行政机关在房屋征收与补偿工作中不履行法定职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用并造成损失的，相关人员不仅要被追责，政府还要依法承担赔偿责任，受害人有权获得国家赔偿。

此外，价值补偿不得低于市场价格，保障房建设纳入市、县级年度计划，征收方案需开听证会，禁止建设单位参与搬迁，取消行政强制拆迁等条款的规定无不体现了对被征收人权益的保护。

四、充分发挥了市场的作用

充分引入市场机制，也是《条例》可资借鉴的亮点之一。《条例》规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。为了确保房屋价值不被低估，《条例》规定被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照《国有土地上房屋征收评估办法》评估确定。《条例》同时强调了评估机构的中立地位。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。在对集体土地上房屋拆迁问题上，也应当借鉴《条例》的方法，引入市场机制，区分不同情况，对城市近郊及城乡结合部的房屋，比较城市房屋拆迁补偿标准进行补偿；对郊区的房屋，可以重新安排宅基地的，按照重置价格进行补偿。

对集体土地上房屋拆迁的立法工作正在进行中，将在新修订的《土地管理法》中有所体现。有了《国有土地上房屋征收与补偿条例》所打下的良好基础，我们相信，对于集体土地上房屋拆迁的规范也同样会体现“公权力面前私权利先行”的行政为民原则，到时会交给广大人民群众一张满意的答卷。

（本文原发表于2011年3月2日《中国国土资源报》）