“万顷良田建设工程”惠万民———访江苏省国土资源厅厅长夏鸣———访江苏省国土资源厅厅长夏鸣

“万顷良田建设工程”被认为是当前破解保障发展、保护资源两难命题的有效举措，2008年9月，江苏省国土资源厅在深入研究集聚资源、统筹发展的路径后，探索设计并试行了这一工程。一年过去了，这项改革探索进行的情况如何?记者采访了江苏省国土资源厅厅长夏鸣，请他专门谈谈这项试点工程。

记者:推行“万顷良田建设工程”主要是出于什么样的考虑?其目标取向是什么?

夏鸣:保护资源、保障发展是国土资源管理工作的神圣使命，也是备感困扰的两难命题。2008年4月，我到国土资源厅上任后，恰逢学习实践科学发展观活动首批试点开展，我们结合调研深入分析了面临的形势:江苏人多地少，耕地资源特别珍贵;国家严控土地闸门，每年下达的计划指标特别紧张;我省经济社会科学快速发展，用地需求又特别强烈。为此，我们在确立“守土有责，护土有方，动土有据，用土有益”工作准则的同时，试通过经济发展方式的基础性转变，探索研究集聚资源统筹发展的路径，设计推行了“万顷良田建设工程”试点。

实施“万顷良田建设工程”，就是要冲破现有农民分散居住、资源分散经营对生产力进一步发展的束缚，改变原有资源的空间布局和配置方式，逐步转移和减少农民，让生产资料与劳动力之间合理匹配，这是我们的目标取向。从根本上促进“四大转变”:即转变现有资源失配格局，转变传统农耕作业方式，转变固有农村散居模式，转变既往城乡发展路径。

有序推进这一工程，将促进城乡资源配置渐趋合理，二元结构矛盾顺势破解。在农村耕地连片有效保护，农业现代化成功推进，农民收入显著提高的同时，工业化、城市化进程加速推进，城乡居民***享科学发展美好前景。

记者:推行“万顷良田建设工程”对破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局有何作用?

夏鸣:致富农民必须减少农民，发展农村必须加快城镇化。党的十七届三中全会指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。目前我国农村最根本的矛盾，是生产资料和劳动力之间的严重失衡。现在农村的普遍情况是，一户3～5亩承包地，8～9分宅基地。这种传统、单体、分散的耕作和居住方式，资源占用多，投入成本高，产出效益低。假如一户种30～50亩地，耕地大体属于常效资源，当可自我平衡，而一户如果种300～500亩地，耕地就会成为高效资源。

近几年，尽管各级财政持续、大量增加对农业的投入，但农业作为弱质产业、低效产业的格局始终没有根本改变。江苏目前非农产业在农村经济中的比重超过90%，大部分农民已经不主要依靠种地来增加收入，改善生活。所以，我们觉得应当推动土地向“大户”集中，让真正从事耕作的农民发展规模化生产，先富起来;让离土又离村的农民，得到妥善安置，充分享受城镇生活。

作为统筹城乡发展的基础性工程，“万顷良田建设工程”实质上蕴含着一、二、三产业协调发展的理念，旨在对一产的着力提升、作二产的有效支撑、促三产的繁荣兴盛。

记者:“万顷良田建设工程”自实施以来，一些人认为“万顷良田建设工程”指的是一万顷面积的土地。在这里，请您再具体介绍一下?

夏鸣:“万顷”不是单个工程计量标准，只是规模性概念题名，是由若干300公顷以上成片规模农田***同组成。“万顷良田建设工程”的总体要求是:将项目区内的村庄整体搬迁，将居民集中到镇及镇以上多层或高层住宅居住;除永久保留少数具有政治经济人文特色的村庄外，一般纯农业性的村庄都将逐渐集中到城镇去;每个县(市)以规划建设3～5个重点中心镇为最佳，实现工业向园区集中、居住向城镇集中、耕地向集体组织集中。工程从保护耕地着眼，以耕地规模化、农业集约化、农村城镇化、农民市民化为归宿。

记者:实施“万顷良田建设工程”已经一年了，从这一年的实践经验看，这项工程的实施具有哪些方面的作用?

夏鸣:“万顷良田建设工程”是统筹城乡发展的一个载体和平台，可实现农村耕地资源、建设用地资源从零星分散转向空间集聚，进而推动劳动力资源、市场需求和公***服务资源等各类关联生产要素在一定区域内流动集聚、集中配置，最终产生巨大的聚合效应。

农村耕地资源集聚。这项工程一是有利于增加耕作面积。经过统一规划和综合整理，建成规模成片的优质“大田”，耕地质量显著提高。二是有利于加快农业现代化进程。农田集中成片，便于发展现代高效农业项目，利于提高农业产出水平。三是有利于保障农产品质量安全。现代化种植、规模化生产和高标准维护，可以促进农业高新技术的大面积推广，减少化肥投入、农药喷洒、秸杆焚烧等传统作业方式对生态环境的污染，促进农产品质量的全面提升，保证消费安全。四是有利于国土资源部门加强土地行政管理。通过建设大规模连片的农田，利用GPS摄像，图斑与实地利用现状一清二楚，可以有效提高耕地保护的真实性、准确性和可控性。

建设用地资源的集聚。通过城乡建设用地增减挂钩等途径，把农村散乱、粗放、低效的建设用地，如撤并的村落、搬迁的学校、废弃的道路、淘汰的窑业、破产的乡镇企业等，复垦或调整置换成建设用地。按照建新拆旧、集中集约的要求，把农民整村转移到中心镇以上，建成公寓式住宅，可以节约70%以上的建设用地。假若每年搬迁1个村，以一个村3000～5000人测算，平均能够挂钩置换出700－800亩的用地指标。这相当于一个县1～2年的指令性建设用地计划总量。

随着农村人口转移，逐步压缩农村建设用地供给，在优先安排农民安置房、基础设施等配套建设用地后，节余的用地指标可以规范、有序地调剂弥补现代制造业和城市服务业用地缺口。如此可“一举三得”:大大改善土地利用计划紧张的状况，充分缓解土地资源的硬约束;有效提高土地使用效率，促进工业化、城市化进程;理顺、畅通土地供需渠道，切实减少基层违法违规用地行为的发生。

劳动力资源的集聚。如果各地有计划地实施“万顷良田建设工程”，将村庄向中心镇以上集中，带动大批的农村人口向乡镇以上转移和集居，实现劳动力供需贴近，帮助农民就地就近就业，达成稳定有序的非农化转型，既丰富并扩大本地劳动力资源优势，加快工业化、城镇化进程，又在一定程度上缓解由于农村劳动力跨区域流动引发的住房、医疗、就学等社会问题，减轻各级政府的负担。工程实施后，通过引入企业化生产经营方式和城生大量就业机会，劳动力资源的价值能够得以实现。

市场需求与服务资源的集聚。实施“万顷良田建设工程”，引导项目区内农民到中心镇以上居住，不仅可以将发散的需求集中呈现，形成新兴市场，而且可以将潜在的消费需求进一步挖掘和激发，并放大集聚需求的乘数效应，促进服务业的繁荣兴盛。

特别值得关注和反思的是现行公***服务资源效用，我们沿袭维系陈旧落后生产方式遗留的散居村落模式，把道路修遍祖国大地，电线、电话线、电视电缆、自来水管铺遍祖国大地，还可能要把垃圾处理、污水管道等等设施送遍祖国大地，算一算资源耗费，看一看利用效率，想一想投资效益，研究一下其未来效能之意义，答案不言自明。

记者:目前，江苏推进“万顷良田建设工程”的规划目标是什么，如何去实现?

夏鸣:根据初步规划，到2010年，江苏将建成集中连片、基础设施配套的高标准农田2万公顷以上，切实将工程区建成基本农田保护示范区和现代高效农业示范区。

推进“万顷良田建设工程”，一是要集中有效性投入。要切实改变当前农村“撒网式”的公***投入和财政补贴的状况，尤其要控制对村一级的考核检查，减少条线部门对村级的硬件投入的过度要求，引导和促进人财物更多地向中心镇有效集聚。帮扶农村不仅要“授人以鱼”，更需要“授人以渔”。“授鱼”应限于特困群体的生计支撑，“授渔”是惠及三农全体的市场功能，即集中建设中心镇市场公用设施，改善集中居住区公***服务，为农产品流通提供顺畅的通道，为转移农民就业、创业提供良好的平台。

二是要减少过程性浪费。在新农村建设中，许多地方大力推行简单“新村建设”，只是将分散居住的村民组织集居，并没有改变劳动力和生产资料的失配状态，而且还不可避免地带来短期重复拆建行为，无疑会产生“过程性浪费”。我们提倡愚公移山的精神，但不能学习愚公移山的做法，毕竟挖太行山难，搬居住屋易。别教子孙后代挖山不止，要让市场未来交易不已。实施“万顷良田建设工程”，直接将工程区农民转移到中心镇以上，省略了“小村变大村”环节，可以避免或减少新农村建设中过程性浪费。

三是要把握引导性措施。实施“万顷良田建设工程”，关系到群众的切实利益和长远利益，必须妥善解决好项目区农民的土地补偿、社会保障等问题。在拆迁补偿方面，要坚持充分补偿的原则;在生活保障方面，提倡给予“让渡”承包地的农民以充分补偿的原则。支持地方政府探索农民土地承包经营权置换城镇社会保障、宅基地使用权置换城镇住房的“双置换”改革，加快实现农民向市民的身份转换。在政策导向上要体现差别化，占用耕地资源与享受城镇保障不可兼得。

四是要有序协调性推进。“万顷良田建设工程”是一项系统性长期性渐进性工程，必须统筹协调，有计划有步骤施行。要坚持科学规划，有序推进。既可以选择经济基础相对较好，第二、第三产业相对发达、建设用地需求相对较大的地区先行试验;更赞许在本地区最为贫困，改变状况最为迫切的村庄进行试点，但都要统一规划设计，有计划地实施搬迁和整理。要坚持政府主导，部门协同。不能凭国土资源部门一己之力推行，必须由县、市政府主导，国土资源、财政、农业、建设、水利、劳动保障等相关部门协同作战，***同实施。要坚持统筹城乡，以农为先。欲修广厦万间，先建万顷良田。工程将建城与建田结合起来，以建成大面积连片高标准农田为起点和重点，把城郊的土地和远郊的土地联动运作，城郊的土地安置居住，远郊的土地建设万顷良田，并划入永久性基本农田保护区。

记者:江苏开展“万顷良田建设工程”试点已有一年时间，目前进展情况如何?

夏鸣:这项工作得到了江苏省委、省政府和国土资源部的基本肯定，中***江苏省委《关于贯彻落实党的十七届三中全会〈决定〉加快推进农村改革发展的意见》和省人民政府工作报告都对此项工作提出了具体要求。经过一年的探索实践，统筹集聚端倪初显。这项工作也得到了地方党委、政府的积极响应，截至目前，已有15个县(市、区)政府试点方案通过了审查论证，涉及建设规模28.58万亩，规划新增耕地4.61万亩，盘活建设用地4.1万亩。

记者:您觉得在实施“万顷良田建设工程”过程中，还需要注意哪些问题?

夏鸣:土地问题敏感度高、政策性强、影响面广、反应期长。我们解放思想创新实践必须牢牢把握正确方向，要立足国情，胸怀全局，科学谋划，确保方向不偏移。一是坚持中国特色。坚持中国特色的社会主义道路，具体到国土资源领域，核心是坚持土地公有制。二是遵循市场规律。遵循社会主义市场经济效益取向，逐步改变分散的土地经营模式，促进土地、劳动力等要素资源合理有序流动，实行规模化生产经营，让农业劳动者或农业企业充分开发利用土地，才能增强各项资源聚合效应，大幅提升使用收益。三是适应初级阶段。充分认清当前仍处于社会主义初级阶段的现实国情，制定政策应量力而行，不能超越实际。需要特别注意的是，土地管理领域内的思想解放，必须在国家的法律法规和大政方针框架中进行，绝不能默许或纵容违法违规用地。实施“万顷良田建设工程”，必须把握资源利用政策，严守底线，坚持“四不原则”，即耕地总面积不减少、建设总用量不增加、农民利益不受损、国土规章不违背。基本标准是土地利用总体规划不逾越，土地资源管理基础规章制度不突破。既严格权限程序，不折不扣地执行法律、政策，又严格标准要求，规范有序地开发利用资源。