土地资源管理
一、土地资源利用现状
自治区国土总面积16648.97万公顷（24.97亿亩）。根据土地利用变更调查，2005 年末各类土地面积为：农用地6306.07 万公顷（9.46亿亩），占土地总面积的37.88%；建设用地122.07万公顷（1831.06万亩）占土地总面积的0.73%；未利用地10220.83万公顷（15.33亿亩），占土地总面积的61.39%。
与2000年相比，农用地面积增加11.28万公顷（169.22万亩），建设用地增加10.20万公顷（152.97万亩），土地利用率较2000年提高了0.13个百分点。自治区2005年与2000年土地利用现状对比情况见表2-1。自治区2005年底土地利用现状构成见图2-1。
图2-1 2005年低自治区土地利用现状构成图
表2-1 2005年与2000年自治区土地利用现状对比情况表 单位：万公顷
二、耕地增减变动情况
“十五”期间，全区***计增加耕地18.17 万公顷（272.49 万亩）。增加来源为：土地整理 4045.91 公顷（6.07 万亩），开发10.81万公顷（162.08 万亩），复垦2040.37 公顷（3.06 万亩）；农业结构调整6.75 万公顷（101.28 万亩）。自治区“十五”期间各年耕地增加情况见图2-2。
“十五”期间，全区***计减少耕地28.23 万公顷（423.40 万亩）。减少的原因：建设占用1.19 万公顷（17.80 万亩），生态退耕14.45 万公顷（216.73 万亩），农业结构调整 12.16 万公顷（182.47万亩），自然灾害损毁及其他4287.91 公顷（6.43 万亩）。自治区“十五”期间各年耕地减少情况见图2-3。耕地减少构成见图2-4。
图2-2“十五”期间自治区各年耕地增加情况对比图
“十五”期间，全区耕地净减少10.06万公顷（150.97万亩）。不考虑农业调整和生态退耕等占用耕地，全区耕地应增加15.95万公顷（248.23 万亩）。自治区“十五”期间耕地面积变化情况见表2-2、图2-5。
三、基本农田保护
“十五”期间，我区严格执行国家有关的法律法令及规章，建立健全管理制度，对基本农田保护工作的力度逐年加大。
图2-3“十五”期间自治区各年耕地减少情况图
图2-4“十五”期间自治区耕地减少构成图
落实最严格的保护耕地制度，开展基本农田保护示范区建设工作，积极促进耕地、基本农田保护工作的制度化、规范化管理；制定了自治区《基本农田保护目标责任制度》、《耕地保护目标责任考核办法》和《新疆维吾尔自治区关于严格执行占用耕地补偿制度的管理办法》、《耕地占补平衡考核办法》。
表2-2“十五”期间自治区耕地面积变化情况表
图2-5“十五”期间自治区耕地变动情况图
认真开展基本农田保护检查工作。基本情况为：全区基本农田保护目标为342.58 万公顷（5138.7 万亩），实际划定基本农田面积为352.78万公顷（5291.7万亩）。***划定基本农田12.37 万块，建立基本农田保护标志3.45 万个，有922 个乡镇建立了基本农田保护档案。截至2005年底，全区基本农田实际保护面积353.26万公顷（5298.90 万亩），保护率达到了86.94%。2005 年底自治区基本农田面积分布概况见图2-6。
图2-6 2005年底自治区基本农田面积分布图
四、土地开发整理工作
“十五”期间，土地开发整理工作取得显著成绩，全区利用国家、自治区专项资金和社会资金开发整理土地增加耕地11.41万公顷（171.21万亩），为全区增加耕地面积，提高耕地质量和生产能力，增强粮食综合生产能力，改善生态环境和农民生产、生活条件，增加农民收入特别是为全区实现耕地占补平衡作出了积极贡献。其中，争取国家土地开发整理投资项目和自治区安排土地开发整理项目***79个，项目资金总预算3.21 亿元，建设规模2.61 万公顷（39.09万亩），新增耕地9498公顷（14.25万亩）。其中，于2005年启动了伊犁河谷南岸干渠灌区土地开发整理重大项目先导工程。
（一）国家和自治区土地开发整理项目安排及管理情况
（1）“十五”期间，争取国家土地开发整理项目42个（含2000年2个项目），建设规模1.63万公顷（24.52万亩），规划新增耕地6629公顷（9.94万亩），下达项目资金预算2.06亿元（见附表4）。
（2）2003年，启动使用自治区收缴新增建设用地有偿使用费安排土地开发整理项目工程。截至2005 年底，自治区批准土地开发整理项目37 个，建设规模9712.2 公顷（14.57 万亩），规划新增耕地2869.1 公顷（4.30 万亩），下达项目资金预算1.15 亿元（见附表4）。
（3）为严格土地开发整理项目的实施管理，制定了《关于加强土地开发整理项目招标投标管理工作的通知》和《新疆维吾尔自治区土地开发整理项目竣工验收暂行办法》。组织有自治区农业厅、水利厅、林业厅及新疆大学等部门专家组成的检查组，分期对施工的项目进行实地检查。
（二）伊犁河谷地土地开发整理重大工程先导工程实施情况
为落实国家《全国土地开发整理规划》，根据国土资源部《关于开展 〈土地开发整理重大工程实施方案〉 编制工作的通知》（国土资发 〔2005〕 104号文），组织编制了《伊犁河谷区土地开发整理重大工程实施方案》。申报了伊犁河谷南岸干渠灌区土地开发整理重大项目的先导工程，建设总规模2.51 万公顷（37.61 万亩），项目预算5.08亿元。2005年，启动了先导工程的前期工作。
五、建设用地审批
“十五”期间，认真执行《中华人民***和国土地管理法》，实施“自治区土地利用总体规划”，强化土地用途管制。为自治区重点建设项目和招商引资项目提供了用地预审和报批服务，保障了新农村建设用地，推进了城镇化进程，促进了自治区优势资源转换战略的实施和新型工业化的发展。其中，奎—赛高等级公路、“西气东输（新疆段）”、西部原油成品油管道、精伊霍铁路、克拉玛依、库尔勒及那拉提机场建设，吉林台一级电站、恰甫其海水利枢纽、“500水库”等一批重点建设项目用地，报经国务院批准。全区***批准建设用地6.19万公顷（92.87万亩），其中农用地转为建设用地1.85 万公顷（27.71 万亩），农用地中耕地 9633.46 公顷（14.45万亩），农用地转用量和占用耕地量控制在国家下达的计划指标内。“十五”期间自治区农用地转用计划执行情况见表2-3。
表2-3“十五”期间自治区农用地转用计划执行情况
在批准用地中：
（1）国务院批准用地3.29万公顷（49.40万亩），其中农用地转为建设用地1.07 万公顷（16.01 万亩），转用的农用地中耕地5467.27公顷（8.20万亩）；
（2）自治区人民政府批准用地2.90万公顷（43.47万亩），其中农用地转为建设用地7807.92 公顷（11.71 万亩），转用的农用地中耕地4199.16公顷（6.25万亩）。自治区“十五”期间建设用地审批情况见表2-4。
表2-4“十五”期间自治区建设用地审批情况表 单位：公顷
在建设用地审批中，严格按照国家产业政策和投资强度以及建设用地定额标准控制建设项目用地面积。与此同时，为减少建设用地对耕地占用的压力，对建设用地实行分类管理，强化土地用途管制，提高了建设用地的集约化水平和有效供给能力。
六、土地征收工作
为切实维护群众利益和社会稳定，制定了进一步加强征地管理、健全征地程序的有关政策，规范征地范围和征地程序；认真落实“征用土地方案公告”、“征用补偿安置方案公告”、“征地补偿登记”和征地听证制度，让农民有更多的知情权，防范征地中损害农民合法权益问题的发生。同时结合自治区实际，着手制定与区域经济发展水平相适应的补偿标准；并与劳动和社会保障部门联系，着手建立和完善被征地农民的社会保障机制，使被征地农民的长远生计得到有效保障。
“十五”期间，自治区人民政府批准征收集体土地3555.83 公顷（5.33万亩），征收总费用7.91 亿元，安置失地农民1.14 万人。其中2005年批准征地450.31公顷（6754.7亩），其中农用地312.91公顷。农用地中耕地224.65 公顷（3369.8 亩），征收总费用2.49亿元，安置失地农民3408人（见附表6）。
七、新增建设用地土地有偿使用费收缴
“十五”期间，自治区累计收缴新增建设用地土地有偿使用费1.79 亿元。其中，上缴中央金库 9379.65 万元，自治区金库8564.85万元。见表2-5。
表2-5“十五”期间自治区新增建设用地土地有偿使用费收缴情况表 单位：万元
八、土地市场
（一）加快推进土地有形市场的建设
遵照《自治区人民政府关于加强自治区土地市场建设的通知》（新政发 〔2002〕 21号文），自治区国土资源厅与自治区监察厅***同协商确定乌鲁木齐市、昌吉市、伊宁市、库尔勒市等4个市作为土地有形市场的建设重点，以点带面推动全区土地有形市场的建设。截至2005 年底，全区有42 个市、县（市）、2 个口岸建立了土地交易大厅，见表2-6。有59个市、县（市）建立了土地收购储备机构见表2-7。
表2-6 自治区已建立土地交易大厅的市、县（口岸）名单
（二）加强土地资产管理 促进国有企业改革
增强服务意识，支持自治区国有大中型企业改革和发展。“十五”期间先后完成了自治区电信有限公司、中国银行、建设银行、工商银行等国家大型企业重组改制的土地资产评估处置工作；完成了新疆化工（集团）有限责任公司、新疆第一汽车厂等自治区区属企事业单位的土地资产处置和土地估价报告备案工作。
表2-7 自治区已建立土地收购储备机构的地州（市）、县（市、口岸）名单
“十五”期间，自治区区属改制企业处置土地资产***计49 家，涉及土地517宗，面积9470.2公顷（14.21万亩），涉及土地资产71.42 亿元，见表2-8。对盘活国有企业土地资产，减轻企业负担，充分发挥土地资产效益，支持国有企业增资减负和妥善安置下岗职工，促进国有企业改革的顺利进行，创造了良好的外部条件。
（三）规范土地评估中介机构和从业人员的监督管理
2003年8月13日，成立了自治区土地估价师协会。2005年下发了《关于加强和规范自治区土地估价行业管理的通知》（新国土资发 〔2005〕 123号），明确了土地估价行业行政主管部门与行业自律组织的职责分工，规范了土地估价中介机构和从业人员的行为。
表2-8“十五”期间自治区区属国有企业改制土地资产处置情况表
截至2005年底，全区***有土地评估机构52个。其中，可在全国范围内从业的 12 个，自治区范围内从业的 12 个，地（州、市）、县（市）范围内从业的28个。全区注册土地评估师255 名。见表2-9。
表2-9“十五”期间自治区土地评估机构及人员情况表
（四）土地使用权出让情况
为规范土地有偿使用管理行为，积极探索、建立符合自治区实际的土地有偿使用制度，自治区人民政府下发了《关于认真贯彻国务院 〈关于加强国有土地资产管理的通知〉 的通知》（新政发〔2001〕 43号），国土资源厅制定了《关于全疆部分城市协议租赁城镇国有土地使用权最低租金标准的通知》（新国土资发 〔2002〕237号）和《关于做好划拨国有土地使用权和协议出让国有土地使用权公告的通知》（新国土资发 〔2005〕 248 号）等一系列规范性文件，有效地推进了自治区土地使用制度的改革，有效地规范国有土地使用权出让行为。
“十五”期间，全区***出让土地2.72 万宗，出让总面积1.36万公顷（20.42万亩），出让价款达87.02 亿元。为贯彻《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号），推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让工作。先后出台了《自治区招标拍卖挂牌出让国有土地使用权实施细则》（新国土资发〔2002〕 104号）、《自治区国有土地使用权招标拍卖挂牌监督管理办法》（新国土资发 〔2005〕 165 号）等文件，进一步规范管理土地市场行为，极大地加大了招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权的力度，其中，2003～2005 年以招标、拍卖、挂牌方式***出让土地2738宗，出让面积1621.97公顷（2.43万亩），出让价款30.99亿元，分别占同期出让总面积和总价款的 18.01%和 44%。见表2-10。
“十五”期间，随着自治区经济发展速度加快，对土地的需求强烈，土地出让面积逐年加大。其中，北疆地区土地出让面积6683.3公顷（10.02 万亩），占全疆的 49.1%；土地出让价款62.12亿元，占全疆的71.39%；“十五”期间，自治区土地资源配置的市场化程度进一步提高，“招、拍、挂”土地出让价款占土地出让总价款的比例由2003 年的40.2%提高到2005 年50%，提高了9.8 个百分点。其中，北疆地区土地“招、拍、挂”出让面积794.7 公顷，占此期间全疆土地出让面积的49%，土地“招、拍、挂”出让价款 19.95 亿元，占此期间全疆土地出让价款的64.4%（见附表7）。“十五”期间，土地出让单位价格情况，见图2-7、图2-8。
表2-10“十五”期间自治区国有土地出让情况表
2003～2005 年国有土地出让中，工矿仓储用地占出让土地总面积的56.3%，商业服务用地占出让土地总面积的24%，出让住宅用地占出让土地总面积的18.4%。
2003～2005 年国有土地出让价款中，工矿仓储用地占出让土地总价款的28.8%，商业服务用地占出让土地总价款的41.7%，住宅用地占出让土地总价款的28.5%。2003～2005 年国有土地出让按用地类型分见表2-11，2003～2005年国有土地出让单价按用地类型分见图2-9。
图2-7“十五”期间自治区土地出让单位价格对比图
图2-8“十五”期间各地州市土地出让单位价格对比图
表2-11 2003～2005年自治区国有土地出让按用地类型分一览表
图2-9 2003～2005年自治区国有土地出让单价按用地类型分对比图
九、治理整顿土地市场秩序工作
2003 年 2 月起，按照国务院的统一部署，自治区制订了《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》（新政办 〔2003〕 21号）和《进一步治理整顿土地市场秩序工作督查方案》（新国土资发 〔2003〕 76 号），对自治区的治理整顿工作作出安排部署，并于2003 年5 月，分别在库尔勒市和奎屯市召开南、北疆片区会议，派出17 个督查组，分赴全疆14 个地（州、市）的60 多个县（市），对治理整顿土地市场秩序工作进行督查指导，并于2003 年8 月下旬，配合国务院5 部委联合督查组对乌鲁木齐市、伊犁哈萨克自治州、巴音郭楞蒙古自治州等7 个地州市的治理整顿土地市场秩序工作进行了督查。治理整顿土地市场秩序取得的阶段性成果。
（1）执行《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，有效遏制了土地违法行为的发生。
（2）对自治区原有33 个开发区（园区）进行清理，撤销14个开发区（园区），核减不符合土地利用总体规划和城市总体规划的面积***计9671.42 公顷（14.51 万亩），开发区（园区）用地管理逐步规范。
（3）对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）实施前遗留的问题进行了认真清理。按照有关政策规定进行了登记，并向社会公布了结果，使国有土地使用权出让进一步规范。
（4）全区历年拖欠农民的征地补偿费8194.8 万元，已于2004年底，全部补偿到位。
（5）2005年5月，国土资源部以国土资函 〔2005〕 304 号文件，函告自治区人民政府：“新疆维吾尔自治区土地市场治理整顿通过国务院组织的验收。”国土资源部分5 批公告了我区通过审核的19个保留开发区。见表2-12。
表2-12 国土资源部审核的自治区各类开发区一览表
十、土地执法监察
“十五”期间，各级国土资源执法监察部门，坚持“预防为主，事前防范和事后查处相结合”的工作方针，加大宣传教育和执法监察工作力度，强化执法手段，依法查处土地违法案件，促使我区土地执法秩序进一步得到好转，立案查办、涉及土地和占用耕地的案件呈下降趋势，特别是通过两年开展的土地市场秩序治理整顿工作，各种制约措施逐步完善，政府机关和企事业单位以及农民群众法律意识不断增强，使土地违法案件逐年减少。
“十五”期间，全区查处土地违法案件3859 件，涉及土地面积4275.9公顷（6.41万亩），其中耕地面积339 公顷（5085 亩）。拆除违法构筑物204.23 万平方米，收回土地900.44 公顷（1.35万亩），罚没款550.27万元。给予责任人党纪处分13 人，行政处分10人，刑事案件移交3 人，行政处罚2 人。对7 起典型的土地违法违规行为进行了通报，并公开在新闻媒体上曝光。“十五”期间土地违法案件查处情况见附表8。2005年自治区查处的土地违法案件与2001年对比，见图2-10。
按照《自治区国土资源执法监察制度、规定的通知》（新国土资发 〔2001〕 85号）中动态巡查的要求，2003～2005 年，全区在动态巡查中发现土地违法2948 件，涉及土地面积4197.73 公顷（6.3万亩），其中耕地146.4公顷（2196亩），制止违法行为1892件，涉及土地面积2096.95 公顷（3.14 万亩），其中，耕地58.19公顷（872.8亩），罚没款1993.93万元。
十一、土地纠纷调解处理工作
截至2005年底，全区14个地州（市）和49个县（市）设有处理土地纠纷机构，***有工作人员126名，基本形成了从自治区到地（州、市）、县（市）三级纠纷调查处理机构网络。
随着社会主义市场经济的发展和土地使用制度改革的深化，人口的日益增长和土地供需矛盾的加剧，我区因开发引起的土地权属纠纷、征地纠纷和各类土地权属争议，呈现出增多的态势。各级土地纠纷调解处理部门，加大工作力度，本着依法、公正、公平的原则，调处各类土地权属争议，保护土地所有者和使用者的合法权益，对自治区的经济发展和社会稳定，起到了积极的促进作用。
图2-10 2005年查处的土地违法案件与2001年对比图
（一）土地纠纷调处情况
“十五”期间，全区各级土地纠纷调处部门***调解、处理各类土地纠纷5585件，涉及土地面积达25.96 万公顷（389.5 万亩），其中，按调处方式分：调解3880 件，涉及土地面积7.02 万公顷（105.2万亩）；处理1705件，涉及土地面积18.95 万公顷（284.2万亩）。调解处理的纠纷中，国有土地使用权争议2855件，占纠纷总数的 51.1%；集体土地使用权争议 2096 件，占纠纷总数的37.5%；集体土地所有权争议279 件，占纠纷总数的5%；国有与集体土地所有权争议355件，占纠纷总数的6.1%。按土地纠纷类型划分：土地纠纷4610件，草场纠纷497件，林地纠纷27件，矿产纠纷23件，水域纠纷15件，其他纠纷413件。见表2-13及图2-11。
表2-13 自治区“十五”期间土地纠纷调解处理情况表 单位：件
图2-11“十五”期间自治区调处的土地纠纷构成图
（二）新疆生产建设兵团使用国有土地的确权工作
“十五”期间，加大了对新疆生产建设兵团使用国有土地的确权划界工作的力度，根据《自治区关于对兵团单位的使用的国有土地进行确权和登记发证工作的意见》（新证发 〔1995〕 84 号）和《自治区对兵团使用的国有土地进行确权和登记发证工作实施细则》（新政发 〔1996〕 111 号），坚持“尊重历史、面对现实、有利生产、协商解决”和“统一领导县（团）为单位，先易后难、整体推进”的原则，为全面开展确权工作奠定了基础。
2000年4月，对新疆生产建设兵团单位使用国有土地确权做了全面的安排和部署。自治区和兵团领导与各地州（市）及兵团各师领导签订了确权工作责任书，明确了责任，规定了完成工作的时限，有力地推动了全区的确权工作。截至2005 年年底，全区已完成156 个农牧团场的土地确权工作，占需确权农牧团场总数的89.6%。
十二、土地管理基础工作
（一）规范地籍管理工作
“十五”期间，制定了《新疆维吾尔自治区土地登记办法》、《新疆维吾尔自治区权属争议处理暂行办法》、《新疆维吾尔自治区城镇住房用地登记发证办法》等规章及政策性文件，促进了地籍管理工作进一步规范化。
（1）土地使用权发证。“十五”期间，国有土地使用权初始登记发证16.99万本，为发证总数的36.7%；集体土地使用权初始登记发证42.1万本，为发证总数的46.1%；集体土地所有权初始登记发证4478 万本，为发证总数的55.9%；城镇住房用地发证39.3万本，发证率为 36.3%；国有农场土地调查确权登记率达83%。
（2）截至2005年底，完成了全区各县（市）集体土地所有权登记工作。
（二）土地资源调查
（1）完成了耕地后备资源调查、坡耕地调查、沙化危害耕地调查等国土资源调查任务。
（2）截至2005 年底，克拉玛依市和25 个县（市）完成了土地利用更新调查。见表2-14。
表2-14 自治区已完成土地利用更新调查市、县名单
（3）截至 2005 年底，乌鲁木齐市、克拉玛依市、51 个县（市）、霍尔果斯口岸、准东石油基地完成了城镇地籍调查工作。见表2-15。
（4）城镇闲置和空闲建设用地调查
按照国土资源部要求，对城镇规划区范围内闲置和空闲存量建设用地进行了专项调查。截至2004 年底，全区闲置和空闲存量建设用地1074宗，面积4722.2 公顷（7.08 万亩），见附表8。为进一步分析全区土地集约利用的潜力、制定鼓励盘活存量土地和集约利用土地的政策、措施及宏观经济决策，提供了可靠的基础数据。
（5）开展了乌鲁木齐市以及昌吉市、伊宁市、库尔勒市、喀什市4个重要城市土地利用遥感监测，为政府建立国土资源快速反应机制提供了科学依据；有40个县（市）利用卫星数据开展土地利用更新调查；开展了克拉玛依市土地利用数据库拓展应用试点工作。
表2-15 完成城镇地籍调查工作的市、县名单
（三）地价管理和农用地定级估价
截至2005年底，全区各县（市）都已完成了城镇基准地价的评估工作；有20个市、县（市）分别完成了城镇基准地价的更新和农用地定级估价工作。这些基础性工作的开展，为加强土地市场价格的调控和管理，保护交易者和国家等各方面的合法权益，维护土地市场的健康发展，防止国有土地资产流失，制定地价管理政策与制度提供了技术保障和理论依据。
（1）完成城镇基准地价更新工作的市、县（市）有：乌鲁木齐市、克拉玛依市、石河子市、昌吉市、米泉市、阜康市、吉木萨尔县、呼图壁县、库尔勒市、焉耆县、轮台县、奎屯市、尼勒克县、吐鲁番市、鄯善县、阿克苏市、库车县、新和县、阿瓦提县、喀什市。
（2）完成农用地定级估价工作的市、县（市）有：克拉玛依市、阜康市、乌苏市、哈密市、焉耆县、和硕县、和静县、喀什市、库尔勒市、鄯善县、米泉市、新源县、沙湾县、轮台县、尉犁县、若羌县、且末县、博湖县、玛纳斯县、阿克苏市。