民用航空企业机场联合重组改制管理规定

第一章 总则一、关于《规定》的起草依据和过程

1993年，为规范国内投资民航业和民航企业股份制改制行为，民航总局发布了《关于国内投资民航业政策的函》（民航局发[1993]1023号），规定民航企业实行股份制改制应报民航总局批准。

1998年，为规范航空公司投资机场行为，民航总局发布了《关于航空运输企业投资机场的暂行规定》（民航体发[1998]101号），规定航空公司投资机场应报总局审批，并对投资比例作了限制。根据《国务院对确需保留的行政许可审批项目设定行政许可的规定》（国务院令第412号），民航企业、机场联合重组改制属民航总局行政许可项目，从而为制定相应的规章提供了法律依据。

从2004年下半年开始，民航总局着手起草《规定》（讨论稿）。2005年3月，将该稿征求民航各地区管理局、航空公司、机场公司和航油、航信、航材集团公司的意见。各单位均反馈了意见，基本被采纳。修改后，于2005年7月18日经民航总局局务会议讨论通过，2005年7月20日杨元元局长签署公布，自2005年8月20日起施行。二、关于《规定》的基本框架

《规定》***分5章22条。第一章总则，规定了立法目的、适用范围、授予许可的条件和管辖划分。第二章申请、受理、决定，规定了许可申请人的条件、应提交的文件、许可办理时限，是《规定》的核心内容。第三章监督检查，规定了许可授予后的监督检查事项。第四章法律责任，规定了对违反本《规定》行为的处罚措施。第五章为附则。三、关于《规定》涉及的几个问题

1、关于《规定》的适用范围

从已经发生的案例看，民航企业、机场的联合重组改制多以合并、控股、改制为股份有限公司、公开发行募集股份并上市等方式为主。近几年，又出现了机场委托管理的案例。随着民航业的发展，以后还有可能出现新的联合重组改制方式。为明确适用范围，增强针对性，同时又避免可能的遗漏，《规定》采取列举与概括相结合的办法，列举了几种主要的联合重组改制方式，并予以定义，最后作了概括规定。

2、关于管辖划分

根据《行政许可法》的规定，为发挥民航地区管理局的作用，《规定》确定了属地管辖的原则，即在一个民航地区管理局管辖范围内的民航企业、机场的联合重组改制由民航地区管理局负责许可审批和检查监督。跨民航地区管理局的民航企业、机场的联合重组改制由民航总局负责许可审批，同时要征求相关民航地区管理局的意见。鉴于民航企业、机场公开发行募集股份和上市最终由证券管理部门许可，《规定》明确由民航总局予以审核。

3、关于授予许可的条件

企业联合重组改制本质上是一种市场行为。在市场经济中，政府对企业的管理首要的任务是防止垄断，推进公平有序竞争，以促进经济在竞争中发展。之所以对民航企业、机场联合重组改制设定行政许可，主要是为了保护公平竞争，防止和反对垄断，是为了贯彻实施关于民航业投资的有关法规，同时也是为了保证安全和维护公众利益，减少联合重组改制对民航安全和消费者利益可能带来的负面影响。考虑到有关实体条件在其他法律、法规、规章已有规定，而民航企业、机场联合重组改制行为的政策性又比较强，因此，《规定》关于授予许可的条件的规定，既有硬性的，如必须符合国家有关法律、法规、规章中关于国有股份、外资股份比例限制条款和公平竞争的规定，也有弹性的，如符合民航行业发展政策，有利于资源优化配置，有利于保证安全和企业、机场正常运行等。也正是由于民航企业、机场联合重组改制的实体条件在其他法规、规章中已有规定，所以本《规定》主要是一个程序性规章。

4、关于对违规行为的处罚

由于此前只有相关文件规定，缺乏专门的规章，民航总局在审批民航企业、机场联合重组改制时法律依据不足，有的民航企业联合重组改制不事前报民航总局、民航地区管理局取得许可，有的是事后报告补办许可手续。对于违规的联合重组改制行为，民航总局、民航地区管理局也难以实施处罚。为加大监管力度，《规定》规定了对违规行为的处罚措施。根据有关法律，民航总局规章设定的罚款限额不得高于30000元，而民航企业、机场联合重组改制的标的额巨大，30000元的罚款难以对违规行为进行有效制止，《规定》规定了对违规的民航企业、机场不予颁（换）发行业运营证照的条款，把是否取得联合重组改制许可作为取得其他行业运营证照的一个前置条件。这一条款将有利于保证《规定》的贯彻执行。