中华人民***和国船舶油污损害民事责任保险实施办法的权威解读
交通运输部海事局曹德胜副局长解读《中华人民***和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》
2010年8月19日 ，交通运输部发布了《中华人民***和国船舶油污损害民事责任实施办法》（交通运输部令2010年第3号，以下简称《办法》），自2010年10月1日起施行。
《办法》出台的背景
1999年修订的《中华人民***和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）是我国建立船舶油污损害赔偿机制的法律基础。该法第六十六条规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度，按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主***同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。”
2009年9月2日，国务院第79次常务会议审议通过了《中华人民***和国防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《防污条例》），并已于2010年3月1日起施行。《防污条例》按照《海环法》的相关规定，参照相关国际条约，进一步明确了船舶油污损害民事责任保险制度（以下简称“油污保险制度”），用以保障船舶在发生油污事故后，能够具备与其赔偿责任限额相匹配的赔付能力。由于《防污条例》对油污保险制度的规定相对比较原则，需要通过制定相应的配套规章，在上位法原则性规定的基础上对其予以细化和明确。为此，交通运输部将制定出台本《办法》列入了2010年的一类立法项目。
我国船舶油污损害赔偿机制的现状
我国是航运大国，也是石油进口大国。最近十年以来，海上石油运输量逐渐增加。根据国家能源局的报告，中国2010年石油净进口量预计将达到2.1亿吨。大部分进口石油通过海上船舶承运，石油运量的增加和油轮尺度的增大，使船舶发生溢油污染事故风险不断增加，污染处置能力和损害赔偿能力与石油运输量增长不相适应。《海环法》和《防污条例》的颁布实施，进一步明确了我国的船舶污染事故损害赔偿机制制度框架和原则要求，采用船舶所有人投保船舶油污损害保险和石油货主摊款设立船舶油污损害赔偿基金的方式，解决船舶油污引起的环境污染及损害赔偿问题，推动船舶油污损害赔偿机制建立进入实质性阶段。
国际上，国际海事组织制定了《国际油污损害民事责任公约》和《国际燃油污染损害民事责任公约》等国际公约。这些规定了适用船舶应投保油污损害民事责任保险。我国是上述公约的缔约国，相关船舶已经按照国际公约的要求，投保油污险。
船舶油污损害民事责任保险制度的意义和作用
我国船舶溢油污染事故频发，给沿海渔业、养殖业以及海洋生态环境造成巨大危害。通过建立船舶油污保险制度，借助保险公司的经济实力，一旦发生油污事故，可以保障船舶污染损失得到赔偿限额范围内的赔偿；也可以解决应急情况下清污启动资金的问题，在被污染的环境进一步恶化之前，得到及时、有效的清理和修复。
《办法》的主要规定和要求
一、关于适用范围。本《办法》是《海环法》、《防污条例》的配套法规规章之一。《防污条例》中明确了投保油污损害民事责任保险的船舶的适用范围，即除1000总吨以下载运非油类物质的船舶无需投保外，航行于中华人民***和国管辖海域内的其他船舶均必须投保船舶油污损害民事责任险，具体说就是包括所有载运持久性油类或非持久性油类物质的船舶，以及1000总吨以上载运非油类物质的船舶，不论其是国际航行船舶还是国内航行船舶。因此，《办法》的适用范围就明确在我国管辖海域内航行的以下三类船舶应当按照本办法的规定参加强制保险：一是1000总吨以上载运非油类物质的船舶；二是所有载运非持久性油类物质的船舶；三是所有载运散装持久性油类物质的船舶。需要说明的是，《防污条例》对载运散装持久性油类物质船舶的要求比相关国际公约更为严格，由国际公约要求的“载运2000吨以上作为货物的散装持久性油类的船舶”扩大到了所有载运散装持久性油类的船舶。这虽然可能对我国从事沿海运输的小型油船产生一定的影响，一部份船舶状况差、管理水平低、事故风险高的小型油船可能因为难以承受较高的保险费用而被迫退出沿海油运市场；但也正符合淘汰落后、净化沿海油运市场，促使油轮公司向高标准、规范化的发展方向，也符合我国加入《1992年国际油污损害民事责任公约》（以下简称CLC92公约）的履约承诺。
油污损害民事责任保险还涉及保险机构，《防污条例》第五十三条第三款规定：“承担船舶油污损害民事责任保险的商业性保险机构和互助性保险机构，由国家海事管理机构征求国务院保险监督管理机构意见后确定并公布。”《办法》第九条和第十条对如保险机构的确认条件予以了细化规定。由此，《办法》不仅适用船舶，也适用相关的保险机构等。
二、关于主管机关。《国际油污损害民事责任公约》、《国际燃油污染损害民事责任公约》等公约是国际海事组织为加强船舶防污染监督管理而建立的，我国是上述公约的缔约国，海事管理机构则作为我国船舶防污染的主管机构，代表着我国政府履行公约的权利和义务，船舶油污损害民事责任保险制度是船舶防污染管理中一项内容。因此，《办法》中规定了国家海事管理机构是实施本办法的主管机关，沿海各级海事管理机构按照各自职责具体实施本办法。
三、关于船舶油污损害民事责任保险的额度。目前，适用于我国的船舶油污损害民事责任限额的有关的公约、法律法规主要有：《1992年国际油污损害民事责任公约》、《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》、《中华人民***和国海商法》（以下简称《海商法》）和《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的决定》（1993年11月7日国务院批准1993年11月15日交通部令第1号）等，分别规定了各自的适用船舶及其责任限额。其中，《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》未直接规定船舶的责任限制，只是允许船舶根据适用的国内法或国际限制体系规定的责任限额。《海商法》中也没有单独的船舶油污损害民事责任限额，而只规定了人身伤亡和非人身伤亡的海事赔偿责任限制，其中船舶油污染损害适用于非人身伤亡请求的赔偿限额。
基于此，《办法》中分别依据现有的不同管理规定对于不同的船舶及其油污损害民事责任额度作出了相应的规定，即：（1）载运持久性油类物质的船舶，其额度应满足《1992年国际油污损害民事责任公约》；（2）除（1）外的载运油类物质的船舶和1000总吨以上载运非油类物质的船舶，300总吨以上的，其额度满足《中华人民***和国海商法》关于非人身伤亡的赔偿限额的规定；不满300总吨的和从事我国港口之间货物运输或者沿海作业的船舶，按照《海商法》授权国务院交通主管部门规定的限额，其额度应满足1993年交通部令第一号令的规定，即按照《中华人民***和国海商法》关于非人身伤亡的赔偿限额的规定限额的50%计算。
四、关于保险机构。船舶参加油污损害民事责任保险，必然涉及保险机构，保险机构是有效实施船舶油污损害民事责任保险制度的一个重要环节。为有效实施，维护国家利益和各方的权益，进一步规范船舶防污染管理，应将保险机构纳入管理范畴，《办法》根据条例的规定细化了由海事管理机构对从事船舶油污损害民事责任险的保险机构实施确认公布的制度。
目前从事船舶油污损害民事责任险的保险机构，主要分为两类，即商业性保险机构和互助性保险机构。为保证船舶油污民事责任制度的有效实施，又保护中国船东的利益，避免对现有油污险业务市场秩序产生不必要的影响，《办法》规定从事中国籍船舶油污损害民事责任险保险机构，无论是商业性保险机构还是互助性保险机构，无论是境外的还是境内的，均应满足相关登记注册、人员、财务状况、赔付能力、服务信誉等要求，并向国家海事管理机构提交相关材料，经国家海事管理机构核实确认后向社会公布。需要说明的是，对于互助性保险机构，《办法》第九条明确了“上一年度净基金超过1亿美元或每吨净基金超过3美元”的确认标准。这样规定主要是考虑这样几个因素：一是投保油污险的市场需求量与保险机构总承保能力的匹配；二是互助性保险机构本身的承保与赔付能力要能够保障投保人及时得到赔付；三是总结了近几年对保险机构进行备案确认的实际工作经验。
五、关于船舶油污损害民事责任保险证书或单证。船舶油污损害民事责任保险证书或单证是船舶防污染证书、文书中的一种，也是船舶投保油污损害民事责任保险的凭证。《国际油污损害民事责任公约》中规定了船舶应持有《油污损害民事责任保险或其他财务保证证书》，而《国际燃油污染损害民事责任公约》规定了船舶应持有《燃油油污损害民事责任保险或其他财务保证证书》。因此，《办法》规定中国籍船舶投保船舶油污损害民事责任保险或者取得其他财务保证之后，应向船籍港所在地的直属海事管理机构申请办理相应船舶油污损害民事责任保险证书，其中载运散装持久性油类物质的船舶应办理《油污损害民事责任保险或其他财务保证证书》；1000总吨以上载运非持久性油类物质的船舶应同时办理《非持久性油类污染损害民事责任保险或其他财务保证证书》和《燃油污染损害民事责任保险或其他财务保证证书》；其他船舶应办理《燃油污染损害民事责任保险或其他财务保证证书》。而在我国管辖海域内航行的外国籍船舶，适用《国际油污损害民事责任公约》的，应持有缔约国主管机关或其授权机构签发的《油污损害民事责任保险或其他财务保证证书》。适用《国际燃油污染损害民事责任公约》的，应持有缔约国主管机关或其授权机构签发的《燃油污染损害民事责任保险或其他财务保证证书》。其他船舶应持有有效的保险单证或其他财务保证证明。