如何加强政府对自然灾害的应急管理

落实科学发展观 推进应急管理工作

马 凯

党中央、国务院历来高度重视应急管理工作。近年来，我国在全力应对各类重特大突发事件中，不断总结经验，探索规律，应急管理工作取得了重要进展。2008年我们成功应对南方部分地区低温雨雪冰冻和四川汶川特大地震等突发事件，取得了重大胜利。深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，要求我们进一步加强应急管理工作。

一、认清形势，高度重视做好应急管理工作的重要性

人类发展的历史，就是一部应对挑战、战胜灾难、不断前进的历史。人类社会发展到今天，经济、社会和自然界都进入了一个各类突发事件发生概率更高、破坏力更大、影响力更强的阶段。当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险、矛盾交织并存，公***安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。一是自然灾害处于多发频发期。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。特别是近年来，极端气候事件频发，中强地震呈活跃态势，自然灾害及其衍生、次生灾害的突发性和危害性进一步加重加大。二是安全生产形势严峻。我国经济发展较快，能源、资源、运输供给长期偏紧，再加上安全生产基础薄弱，一些地方和企业责任不落实、监管不到位，生产安全事故总量居高不下，重特大事故时有发生。三是公***卫生事件防控难度增大。公***卫生事件诱因和影响都呈较强的国际性特点，全球新发的30多种传染病已有半数在我国发现。重特大疫情和群体性不明原因疾病时有发生，随着人口流动量的加大和流动速度的加快，疾病的防控难度加大，造成的损失更加严重。食品药品生产经营中市场秩序混乱、源头污染严重、监管力量薄弱等问题尚未得到根本解决。四是社会安全面临新的挑战。我国改革发展进入关键阶段，各种利益关系错综复杂，维护社会稳定的任务艰巨。国家安全面临的形势更加复杂严峻。对当前国际金融危机造成的重大影响和可能引发的各类突发事件，我们要有充分的准备。

必须清醒地看到，我国应急管理体系建设以及基础设施防灾抗灾能力等方面还存在着薄弱环节，我国的应急管理工作与有效应对复杂多变的公***安全形势还不适应，与经济社会快速发展的形势还不适应，与最大限度地保障人民群众生命财产安全的要求还有差距。主要表现在：应急管理体制、机制和法制建设有待加强；应急救援体系不够完备，救援应急保障能力比较薄弱；对一些重大自然灾害形成机理和预测预报的研究不够深入，在运用科技防灾减灾方面还有不小差距；城乡防灾减灾基础设施建设相对滞后，防范应对各类突发事件的基础能力仍待提高；一些地方和部门风险防范意识不强，社会公众防灾避险意识和自救互救知识不足。

面对复杂严峻的公***安全形势，正视应急管理工作存在的薄弱环节和突出问题，必须进一步增强忧患意识，切实提高对应急管理工作重要性的认识。

其一，加强应急管理是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观第一要义是发展。这里的发展是全面、协调、可持续的发展，这就要求我们把经济社会发展建立在安全保障水平不断提高的基础上，而不是只强调经济增长，不顾安全甚至以破坏环境资源、忽视群众生命安全和健康为代价。科学发展观的核心是以人为本，这就要求我们的各项工作都要把人民群众的安全和切身利益放在首位。

其二，加强应急管理是构建社会主义和谐社会的必然要求。和谐社会既包括人与自然和谐，也包括人与人和谐。我们一方面要主动适应自然，在正确认识和把握自然规律的基础上合理开发自然，促进人口、资源、环境协调发展；另一方面要增强防范和抵御自然灾害风险的能力，当发生自然灾害时，能够把损失降到最低程度。同时，也要求我们注重从源头上预防和化解经济发展过程中出现的各种利益摩擦，避免矛盾激化，引发影响社会稳定的突发事件。这些都要求我们建立健全社会应急管理体系，不断增强抵御自然灾害、促进社会和谐的能力。

其三，加强应急管理是全面履行政府职能的必然要求。应急管理作为社会管理和公***服务的重要方面，是政府职能的应有之义。全面履行政府职能，要求我们在加强经济调节和市场监管的同时，高度重视社会管理和公***服务。当发生突发事件时，政府必须及时采取有效措施，切实保障人民群众的安全和利益。推进政府职能转变，提高行政管理水平，要求我们在做好常态管理的同时，高度重视应急管理工作，切实提高应对各类危机的能力。

二、以科学发展观为指导，进一步做好应急管理工作

全面做好应急管理工作，要以科学发展观为指导，认真总结经验，不断深化对应急管理工作规律的认识，坚持以下原则：

一是坚持以人为本、人民利益高于一切。这是我们做好应急管理工作必须遵循的第一原则。要牢固树立安全第一的思想，始终把保障人民群众生命财产安全放在首位，作为应急管理工作的出发点和落脚点，落实到监测预警、防范准备、抢险救援、恢复重建等各个环节，最大限度减少突发事件及其造成的损失和影响。

二是坚持预防为主、预防与应对结合。事先预防和事中应对是应急管理两个不可分割的组成部分，不能狭隘地将应急管理等同于事后处置。要把应急管理寓于日常管理之中，把工作着力点前移，在做好各项应急准备工作的同时，强化避险防灾，加强风险隐患排查治理，完善监测预警系统，切实做到准备在先、防患未然，确保突发事件一旦发生，能够及时有效处置。要最大限度地控制和消除事故发生的风险和隐患，最大限度地减少事故造成的损失和影响。

三是坚持统一领导、协同应对。突发事件具有紧急性、衍生性、关联性等特点，影响范围大、造成危害重，防范处置工作往往涉及多地区、多部门。应对突发事件，关键是要实行统一指挥、分级负责、协调配合、科学应对。在应对南方部分地区低温雨雪冰冻、四川汶川特大地震等灾害中，国务院都及时成立了相应的指挥机构，建立了上下贯通、军地协调、全民动员、区域协作的工作机制，周密组织、科学调度，保障了抗灾救灾工作有力有序有效进行。

四是坚持依法应对、科学应对。依法开展应急管理工作，是依法行政的重要内容。把应急管理的经验性做法和规律性认识，以法律法规形式予以规范和确认，有利于更好地指导应急管理工作。同时，有效防范应对突发事件，必须以科学理论为指导，以先进技术为保障，以适用装备设备为支撑。我们要加强公***安全科学研究和技术开发，推广应用先进适用的监测、预测、预警、预防和应急处置技术装备，提高应对突发事件的科技水平和指挥能力。

五是坚持强化基层、广泛动员。预防突发事件的关键环节在基层，处置突发事件的第一现场也在基层。加强基层的应急管理能力建设，是做好全国应急管理工作的基础。只有充分发挥政治优势、组织优势，广泛动员群众，才能积极整合社会资源，建立群众自防自治、社区群防群治、部门联防联治、相关单位协防协治的突发事件防范应对体系；只有充分调动广大人民群众的积极性、创造性，才能提高全社会防范应对突发事件的综合能力。

六是坚持公开处置、信息透明。突发事件往往关系群众切身利益，受到社会高度关注。要坚持公开处置，对突发事件及其应对、处置情况做出及时、全面、准确、客观的报道，以利于公众及时了解情况，稳定公众预期，赢得社会各界的广泛理解和支持，从而促进突发事件的妥善处置。

贯彻这些原则需要我们采取有力措施，紧紧抓住应急管理基础能力建设等五个关键环节。

要强化应急管理基础能力建设。一是要加强重要基础设施抗灾能力建设。坚实的基础设施是抵制各类风险隐患、战胜各类灾害的根本。要加强电力、交通、通信等各类基础设施的抗灾能力建设，抓住重点环节、关键环节、薄弱环节和容易影响全局的环节，在做好灾害风险评估的基础上，兼顾安全性和经济性，严格落实规划设计、建设运营等环节的抗灾设防标准。加强城乡防灾减灾能力建设，要把防灾减灾纳入城乡建设发展规划。在城市地区，要着力加强公***市政设施抗灾能力建设，提高学校、医院、大型商场等人员密集场所抗灾设防标准，合理规划建设应急避难场所。在农村地区，要结合社会主义新农村建设，搞好村镇规划，合理避让各类灾害风险，大力推进农村减灾安居工程。二是加强安全生产基础能力建设。做好安全生产工作，重点要抓好源头治理，打牢安全基础。要督促各类生产企业加大安全技术投入力度，推广应用新技术、新工艺和新设备，改善安全生产条件，大力提高矿山、危险化学品等高危行业企业安全生产水平。加强城乡公***消防基础设施建设，对有风险隐患的尾矿库要及时治理。加强水质安全预警监测，加快实施重点江河湖泊污染防治工程。对布局不合理或存在安全隐患的企业、设施进行搬迁调整或安全改造。三是加强公***卫生保障体系建设。完善城乡医疗救治体系和疾病预防控制体系，提高重大传染病疫情、群体性不明原因疫病等监测、检测、处置能力，健全食品安全检验检测体系。加强重大动物疫情监测、外来动植物检验检疫和应急处理能力建设。四是加强社会安全基础能力建设。健全科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、救援保障机制，善于化解而不是激化矛盾。健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理，深入开展平安创建活动。

要全方位推进应急管理体制机制建设。要按照在党中央、国务院统一领导下综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的总体要求，进一步理顺应急管理体制，积极推进应急管理工作常态化，完善应急决策机制，建立强有力的应急管理组织体系。要注重强化应急工作的综合协调，实现快速反应、高效运转，形成协调有效的应急管理工作机制。健全隐患排查监控机制，要依法落实突发事件隐患排查监控责任，实现对各类隐患治理的制度化、规范化。强化突发事件监测预警机制，加强对各类突发事件发生、发展及衍生规律的研究，完善监测预警网络，提高综合监测和预警水平。完善信息报告和***享机制，不断拓宽信息报告渠道，提高信息报告的及时性和准确性，加强军地、部门、区域之间的信息交流与***享。强化应急处置协调联动机制，充分发挥各级各类应急指挥机构的统一指挥和协调作用，强化各方面之间的协同配合，形成有效处置突发事件的合力。完善社会动员机制，充分发挥群众团体、社会组织、基层自治组织及公民在突发事件预防、应对和处置等方面的作用。健全信息发布和舆论引导机制，按照及时主动、公开透明的原则和正面宣传为主的方针，充分发挥主流媒体的作用，把握正确的舆论导向。健全国际合作机制，积极参与国际防灾减灾方面事务，加强与外国政府应急管理机构的信息沟通，强化与国际研究机构的技术交流。

要进一步推进应急管理法律和预案体系建设。要进一步研究完善有关突发事件应对方面的法律法规，并抓紧制定各项配套规定，完善突发事件分级、预防、应急准备、监测预警、信息发布等具体制度。做好相关法律的宣传普及工作，增强履行应对突发事件法律规定责任和义务的自觉性。加强贯彻实施情况的监督检查，确保应急管理工作依法开展，落到实处。完善应急预案体系。要组织开展应急预案评估工作，修订完善各类预案，加强预案之间的衔接，进一步完善应急预案体系。要加强应急预案管理，规范预案编制、修订和执行工作，增强预案的针对性、实用性和可操作性。定期组织开展预案演练。

要健全应急管理保障体系。一是加强应急队伍建设，建立以各专业队伍为基本力量，以公安、武警、军队为骨干和突击力量，以企事业单位专兼职队伍和志愿者队伍为辅助力量的应急队伍体系，完善救援队伍现场工作机制，提高各类应急队伍综合协同应对能力，形成分工协作、优势互补的应急救援格局。二是加大应急管理资金投入力度。健全长效规范的应急保障资金投入和拨付制度，开辟多元化的筹资渠道，实行政府、企业、社会各方面相结合的应急保障资金投入机制。加强各项应急资金和物资使用情况的监督管理。加快建立国家巨灾保险体系，鼓励单位和公民参加保险，有效分散灾害风险，减少群众损失。三是加强应急物资的储备和管理。进一步优化储备布局和方式，合理确定储备品种和规模，实行动态管理，保证及时补充和更新；加强跨部门、跨地区、跨行业的应急物资协同保障、监测预警和信息***享，建立高效调运机制。四是推进应急管理平台建设，提高应急决策指挥的有效性和针对性。充分发挥专家作用，为科学应对突发事件提供决策咨询。

要提高全社会风险防范意识和灾害应对能力。加强应急知识宣传教育，将公***安全知识纳入国民教育体系，针对教育的不同阶段，开设不同课程。利用各种新闻媒体，介绍普及应急知识，宣传应急预案，推进防灾避险、自救互救等应急救援知识进社区、进农村、进企业，提高社会公众防灾避险意识和自救互救能力。加强对各级干部应急管理知识能力的教育培训，提高对突发事件的协调应对能力。加强企业应急管理培训，严格落实高危行业和领域生产人员的岗前、岗中教育培训制度。

三、加强组织领导，抓好任务和责任的落实

提高认识，加强领导。面对新形势、新任务、新要求，各地区、各部门要从深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，进一步提高对应急管理工作的认识，将应急管理工作列入重要工作议程，把防灾减灾和提高安全保障能力纳入经济社会发展总体规划，认真落实各项预防和应对措施，确保应急管理工作取得新成效。要居安思危，未雨绸缪，深入基层，深入一线，加强组织指挥和科学调度，加强对各类突发事件的预防和处置。

明确任务，密切配合。要根据各地区实际情况和各部门职责分工，按照突发事件应对法的要求，分解目标，进一步明确加强应急管理的工作任务，认真组织实施。按照政府主导、军地协同、条块结合、全社会***同参与的工作格局，进一步明确职责，理顺关系，加强沟通协调，搞好衔接配合，***同做好应急管理工作。

强化责任，抓好落实。各级政府要在党委领导下建立和完善突发事件应急处置工作责任制，把责任落实到各个单位以及相关人员。要建立健全应急管理绩效评估制度，将突发事件的预防和处置工作作为领导班子综合考核评价的内容，并层层落实到基层单位、岗位和人员。要建立并落实责任追究制度，对有失职、渎职、玩忽职守等行为的必须依法追究责任。

（作者：国务委员、国务院秘书长马凯）