地矿行政管理法规体系的结构

一、地矿行政管理法规体系的构成要素

法规体系是由不同体系、不同层次的法律、法规、规章所组成的。它的构成要素依不同划分标准而有不同的表现形式。这有利于从不同的侧面了解和掌握体系，便于发现其缺陷或不足，并通过立法完善体系。同样，地质矿产法规体系的构成要素也是多样的，它反映了这个体系的基本构成：

（1）从地矿行政管理法规所调整的社会关系或所涉及的内容来看，它主要是由矿产资源所有权制度、矿业权审批登记制度、矿业权转让制度、矿产资源监督管理制度、矿产资源补偿费征收管理制度、矿产储量管理与地质资料汇交制度、地质环境管理制度、矿政法律责任制度和矿政监督与矿政救济制度等基本制度构成。

（2）从地矿行政管理法规所规范的主体与行为来看，它主要是由公民行为规范、社会组织（主要是企业法人或其他经济组织）行为规范和政府行为规范等基本要素构成的。这些行为规范是调整上述主体在从事地质矿产勘查、开发和地质环境监测管理等社会活动中所产生的权利义务关系的法律界定或表现。

（3）从地矿行政管理法规所调整的国家机关活动方式和内容来看，既有对立法活动的规范，如《地质矿产部规章制定管理程序的规定》，它规范了地质矿产主管部门制定规章的活动；也有对执法活动的规范，如开采登记办法规范了采矿登记管理机关如何办理采矿权登记；对违反该行政法规如何处罚等行为规范；还有对行政监督的规范，如地质矿产主管部门行政复议方面的规定确定了地质矿产主管部门行政复议活动基本原则和制度。这些立法、执法和监督活动的规范是地质矿产法律体系的基本构成要素。

（4）从地矿行政管理法规规范的内容来看，该法规体系一般由管理性规范与监督性规范、实体性规范与程序规范等基本要素构成。

所谓管理性规范主要是指规定政府如何行使行政管理职权的法律规范，如开采登记办法中规范了地质矿产主管部门如何行使授予采矿权的行政权力。所谓监督性规范主要是指如何对政府执法以及政府对管理相对人守法的监督的法律规范。如地质矿产主管部门行政复议方面的规定，规定了上级地质矿产行政机关通过行使行政复议权对其下级机关的具体行政行为的监督权。所谓实体性规范主要是指能否直接对行为主体（行政主体与相对人）的权利、义务产生法律后果的法律规范，如勘查区块登记办法规定了直接影响勘查登记申请人能否取得探矿权的规范。程序性规范主要是指对行为主体（行政主体和相对人）实施管理或接收管理的过程、步骤和方式的法律规范。如前述的行政法规规定了勘查登记管理机关怎样办理勘查登记手续、授予相对人探矿权、申请人如何办理申请、取得探矿权等程序。

（5）从地矿行政管理法规的法律形式和效力来看，该法规体系是由法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等基本要素构成。

（6）从地矿行政管理法规的立法机关来看，该法规体系是由权力机关制定的规范和行政机关制定的规范等基本要素构成。

（7）从地矿行政管理法规的立法依据属性来看，该体系是由自主性立法的法律规范和从属性立法的法律规范等基本要素构成。所谓自主性立法的法律规范是有关国家机关依职权所制定的法律、法规和规章。如矿产资源法是全国人大常委会制定，属自主性立法的法律规范。所谓从属性立法的法律规范主要是指国家机关根据法律、行政法规的授权或有关国家机关依法授权而制定的法律规范。如各省（区、市）人民代表大会常委会制定的有关乡镇集体矿山企业和个体采矿的管理办法就是依据矿产资源法的立法授权，属从属性立法的法律规范。

上述几种划分类别中，尤为重要的是第一类和第五类，它们决定了法规体系的基本结构。第一类“要素构成”决定了该体系的横向结构，即法规所调整的对象——社会关系——决定了该法规所属的法律部门。第五类“要素构成”决定了该体系的纵向结构，即法规的形式表明效力梯级。法规的效力梯级决定了法律体系的上下层次。其他划分类别只表明体系中某项法律相应自身属类，并不影响和决定整个体系的结构框架。

尽管上述划分不尽科学，但值得肯定的是研究和把握地矿行政管理法规体系的各个构成要素，可以为立法预测和规划提供形式上的科学依据，以完善法规体系。每一个现行的地矿行政管理法规都可归属于上述某类“基本要素”，这种归属性决定了该法规在该体系中的位置，或者表明它在该体系中所属的层次和门类。这种直观的反映在一定程度上说明了某项法规与其相邻法规的外部关系，这一特点在立法时便于协调法规体系的局部或全局结构。例如，勘查区块登记办法按照“基本构成要素”分析，它属于调整探矿申请者、探矿权人和勘查登记机关及其他有关主体在地质勘查及其管理活动中产生的社会关系的规范，应属管理性与监督性、实体性与程序性规范兼有的，由行政机关自立性立法的行政法规。这些足以表明该项法规在地矿行政管理法规体系中纵向和横向上的结构中的位置。

总之，研究并全面地把握这些法规体系的构成要素，才能指导立法活动，依符合该法规体系自身发展的要求，建立完备、系统和协调的地矿行政管理法规体系。

二、地矿行政管理法规体系的结构

地矿行政管理法规体系的结构是指地矿行政管理法规体系的构成要素及其联系结合的方式。这个体系的构成，在横向上，就所调整的社会关系或内容讲，是由涉及不同社会活动领域的法规组成，如矿产资源所有权制度、矿业权管理制度、矿产资源有偿开采制度、地质环境管理制度、矿政法律责任制度、矿政行政监督制度等；在纵向上，一般由法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等不同效力层次的法规组成。根据现行和规划将制定的地矿行政管理法规，并按上述法规体系在横向上、纵向上的构成方式，以其横向结构为主，纵向结构为辅，试将它的构成模式作如下具体描述。

从立法的法律依据角度来看，地矿行政管理法规体系的基本法律原则、基本法律制度，是由宪法、民法通则、刑法、矿产资源法、环境保护法确立和决定的，这些根本法和法律确立了调整人们在地矿政和地环政管理等社会活动的基本准则和制度。这些准则和制度通过法规和规章及其他法律形式而得到具体化。从这些法规所调整的对象或社会关系看，可以将它们分为如下六大类别：

（一）矿产资源所有权与矿业权管理制度

矿产资源所有权与矿业权管理制度主要是调整矿产资源国家所有权和矿业权社会关系的行为规范。这种规范包括矿产资源所有权的使用、收益和保护，以及矿业权的设立、流转、消灭和保护等具体的制度，其具体表现为：

1.矿产资源所有权制度

（1）矿产资源国家所有制度；

（2）矿产资源的勘查、开采许可证制度；

（3）矿产资源使用收益制度；

（4）矿产资源所有权保护制度；

（5）矿产资源有偿开采制度。

以上制度在矿产资源法、矿产资源法实施细则、矿产资源补偿费征收管理规定等规范中均有具体规定。

2.矿业权管理制度

（1）探矿权、采矿权审批登记制度；

（2）探矿权、采矿权主体资格管理制度；

（3）探矿权、采矿权取得程序；

（4）探矿权、采矿权转让程序；

（5）探矿权、采矿权消灭程序；

以上制度在矿产资源法、矿产资源法实施细则、勘查区块登记办法、开采登记办法、两权转让办法等法律、行政法规中予以具体规定。

（二）矿产资源开发监督管理制度

矿产资源开发监督管理制度主要是指为加强对采矿主体开发利用矿产资源的行为进行监督管理而制定的行为规范。《矿产资源监督管理暂行办法》具体规定了矿产资源开发监督制度。

（三）矿产储量管理与地质资料汇交制度

矿产储量管理与地质资料汇交制度主要是指在调整矿产资源总量、储量的核定登记与消耗统计，资源核算等管理活动和地质资料汇交、使用活动中产生的社会关系的行为规范。具体包括：

（1）矿产储量审批管理制度；

（2）矿产资源统计和登记制度；

（3）矿产资源资产管理制度；

（4）地质资料汇交制度。

（四）地质环境管理制度

地质环境管理制度主要是指在调整地质环境调查、监测、保护和利用，以及地质灾害防治等活动中产生的社会关系的行为规范。具体包括：

（1）地质环境管理制度；

（2）地质灾害防治制度；

（3）区域地质环境、城市地质环境管理制度；

（4）地质遗迹保护制度；

（5）地下水勘查、开采监督管理制度。

（五）矿政法律责任制度

矿政法律责任制度主要是指在调整违反矿产资源法及其配套法规所产生的社会关系的行为规范。主要包括：

（1）无证勘查、越界勘查责任制度；

（2）无证采矿、越界采矿、进入他人矿区采矿责任制度；

（3）破坏性开采责任制度；

（4）非法转让矿产资源责任制度；

（5）非法流转矿业权责任制度；

（6）擅自印制、转让、伪造、变更矿业权证书责任制度；

（7）拒缴、少缴矿产资源补偿费责任制度；

（8）不按期汇交地质资料责任制度；

（9）矿政公务员滥用权力责任制度；

（10）干扰矿政公务责任制度；

以上制度，具体规定于矿产资源法、矿产资源法实施细则、补偿费征收规定、勘查区块登记办法、开采登记办法和资料汇交办法等法律、行政法规之中。

（六）矿政行政监督制度

矿政行政监督制度主要是指调整有权机关改变和撤销地矿行政机关具体行政行为产生的社会关系的行为规范。具体包括：

（1）行政复议制度；

（2）行政申诉制度。

矿产资源法第46条和行政复议条例规定了矿政行政复议制度；

矿产资源法第45条第2款，第47条和矿产资源法实施细则第8条第4项原则确立了我国地矿政管理行政监督制度，包括行政申诉制度和行政主动监督制度。