山东省耕地后备资源开发战略研究
耕地后备资源是指在现有技术经济条件下可以开发为耕地的未利用地和因各种原因导致的闲置废弃地，是一组地类的组合。耕地后备资源是补充耕地、实现“占补平衡”的主要潜力所在，耕地后备资源的数量、质量、分布状况以及开发利用战略都对全省土地利用产生重要影响。山东省根据国土资源部《关于开展东部地区耕地后备资源调查评价工作的通知》要求，自2002年9月至2003年9月实施了全省耕地后备资源调查评价工作。这次调查评价所得数据较全面地反映了全省耕地后备资源的数量、质量和分布状况，为制定全省耕地后备资源开发战略提供了基础、完整、现势的资料。
1 山东省耕地后备资源现状
1.1 总量与结构
根据调查，山东省全部耕地后备资源面积为7590731.1亩，占全省土地总面积的3.20%，其中可开垦耕地后备资源6484615.0亩，占全省耕地后备资源的85.43%；可复垦土地1106116.1亩，占14.57%。全部耕地后备资源中，国家级耕地后备资源（指相对集中连片面积大于600亩、单片面积大于100亩的可开垦耕地后备资源和相对集中连片面积大于300亩、单片面积大于50亩的可复垦耕地后备资源）5486255.9亩，占全部耕地后备资源的72.28%；其中可开垦后备资源4573598.9亩，占全省国家级耕地后备资源的83.36%；可复垦后备资源912657.0亩，占16.64%。具体见表1。
可见，山东省的耕地后备资源主要是可开垦后备资源，以荒草地和盐碱地为主；可复垦耕地后备资源中的废弃压占地占有一定比重，主要是一些砖瓦窑场、村庄搬迁后的废弃地和工矿废弃地，塌陷地主要是采煤塌陷地。
1.2 空间分布
山东省耕地后备资源空间分布不均衡，大部分优质的耕地后备资源富集于鲁北黄河三角洲冲积洪积平原区。该区的滨州、东营两市的耕地后备资源总量就占了全省的40%，两市耕地后备资源面积要占到各自土地总面积的近10%和15%，而且该区耕地后备资源大都集中连片，国家级的后备资源要占到全省的45%以上。全省其他地区的后备资源存量则较为贫乏。详见表2。
表1 山东省耕地后备资源总量及构成
表2 山东省耕地后备资源分布 单位：亩
1.3 权属构成
山东省耕地后备资源中集体所有6 577 553.3亩，占全省耕地后备资源总量的86.7%；国家所有耕地后备资源1 013 177.8亩，占全省耕地后备资源总量的13.3%。
国家级耕地后备资源中集体所有477 3337.1亩，占全省国家级耕地后备资源总量的87.0%；国家所有712 918.8亩，占全省国家级耕地后备资源总量的13.0%。
1.4 质量分级
根据东部地区耕地后备资源调查评价技术规定，结合山东省耕地后备资源的实际情况，将评价指数大于80的作为易开发土地，50～80的为较易开发土地，小于50的为较难开发土地。
根据调查评价结果，全省易开垦耕地后备资源面积为2 385 383.4亩，占全省耕地后备资源的31.4%；较易开垦后备资源3 312 586.4亩，占43.6%；较难开垦土地786 645.2亩，占10.4%。易复垦土地734 559.4亩，占全部后备资源的9.7%；较易复垦土地325 260.6亩，占4.3%；较难复垦土地46 296.1亩，占0.6%（图1）。
图1 山东省耕地后备资源质量构成
山东省后备资源以易开发和较易开发后备资源为主体。
2 耕地后备资源开发约束因素及潜力分析
2.1 主要耕地后备资源类型与开发约束因素
可开垦荒草地、可开垦盐碱地、可开垦苇地、可开垦滩涂、可复垦废弃压占地和可复垦塌陷地是山东省最主要的几种耕地后备资源类型，六种类型面积总计达716.86万亩，占到全部耕地后备资源的94.45%，是山东省耕地后备资源的主要潜力所在。
2.1.1 可开垦荒草地
全省***有可开垦荒草地总面积2994301.5万亩，占全省全部耕地后备资源总量的39.45%，占可开垦耕地后备资源总量的46.18%。根据地表起伏程度的差异，又可以分为可开垦平原荒草地和可开垦山区荒草地两种，前者主要分布在鲁西和鲁北平原区，后者集中在半岛丘陵区和鲁中南山地区。
大部分可开垦平原荒草地为易开垦土地，其开发主要受水文和土壤条件的制约。由于地势低洼，地下水位高，而且长期排水不畅，大部分土壤都有轻度盐碱化现象，影响农作物生长。其开发需要挖沟排水、深翻土地、建方田；盐碱较严重的地区可选种耐盐碱农作物，逐步改良土壤。平原荒草地开发的投入相对较少，特别是鲁北黄河三角洲地区的可开发荒草地，单片面积大、分布广，便于集中大规模开发。通过完善的工程设施开发能保证所开发耕地的稳产高产。合理开发平原荒草地后备资源还可以起到改善生态环境的作用。
山区荒草地的制约因素较多，在评价结果中更多的属于较易和较难开垦土地。首先是地形坡度大，对其开发容易导致水土流失，一般情况下需要修筑梯田；其次山区荒草地土层薄，土壤有机质含量低，砾石含量高，开发为耕地的质量一般较差；另外，山区荒草地的灌溉水源保障程度普遍低，而且大都需要电力提灌，增加生产成本。可开发山区荒草地主要分布在鲁中南山地区和山东半岛丘陵区，单片面积小，分布零散，开发的组织和协调难度大。
2.1.2 可开垦盐碱地
可开垦盐碱地为山东省第二大后备资源类型，总量达2071101.2亩，主要分布在鲁北冲积平原区，相对集中。
盐碱地开发的主要制约因素是土壤的化学性状，由于土壤中盐、碱等化学物质含量高，影响农作物正常生长。另外，盐碱产生的原因一般是地势低洼、地下水位高、排水不畅，这也成为制约盐碱地开垦的因素。
可开垦盐碱地的开发必须工程措施和生物措施并重，挖沟排水、灌水压碱等水利措施是必不可少的，同时选种耐盐、耐碱物种也很重要，这是近年来盐碱地改良的主要方向。鲁西北平原区“上粮下鱼”的模式比较成功。盐碱化程度不同，开发的难易程度差别很大，开发为耕地的质量也不相同，一般轻度、中度盐碱化通过改良可以成为优质耕地，而重度盐碱化的改良则需要较长的时间和投入，直接开发为耕地的投入大，质量很难保证，一般先开发为园地和牧草地。
2.1.3 可开垦苇地和可开垦滩涂
根据全省耕地后备资源调查结果，全省可作为耕地后备资源的苇地和滩涂1016739.5亩，占全部后备资源的13.4%，大部分为易开垦后备资源。苇地和滩涂的地形平坦、土壤性状好，只要采取一些工程措施，一般可以改良成优质耕地。但苇地和滩涂是地表生物多样性和景观多样性的重要载体，有重要的生态价值。近年来国际上对滩涂、湿地保护的呼声越来越高，因此，对可开垦苇地和滩涂的开发必须谨慎，提前进行相应的环境影响评估。
2.1.4 可复垦废弃压占地
根据调查，全省***有可复垦废弃压占地842056.7亩，主要类型为废砖瓦窑场、村庄搬迁废弃地和工矿废弃地，广泛分布在全省各地。
可复垦废弃压占地的复垦条件与地表堆积物的厚度、有害物质含量、耕作层破坏程度、覆土来源等要素密切相关。从全省情况看，废弃压占地的破坏程度较轻。像多数砖瓦窑场，生产时只是利用了耕作层下的一定厚度的生土层，因此只要将生土深翻，并将原耕作层返还覆盖，同时大量施用有机肥料，一般可以复垦为优质耕地，而且出地率高。
2.1.5 可复垦塌陷地
全省***有可作为耕地后备资源的塌陷地244416.2亩，占全部耕地后备资源的3.2%，集中分布在枣庄、济宁等采煤塌陷区。塌陷地的复垦限制因素较多，情况也比较复杂，有些还没有沉稳，塌陷较严重地区积水较深，很难再全部复垦为耕地，而且复垦的工程量大，技术要求高，个人和一般组织没有能力复垦。塌陷地的复垦应坚持综合开发、合理利用的原则，宜耕则耕、宜林则林、宜渔则渔，不宜过分强调复垦为耕地和整理复垦的出地率，可以借鉴“桑基鱼塘”“果基鱼塘”的生产模式。塌陷地主要分布在平原区，在塌陷前一般都是优质耕地，塌陷地的复垦不仅是一个经济技术问题，也是一个严重的社会问题，应引起重视。
2.2 山东省耕地后备资源开发潜力
根据近年耕地后备资源开发的经验，按易开发后备资源开发净增耕地65%、较易开发后备资源开发净增耕地60%、较难开发后备资源开发净增耕地55%的保守数字估计，全部后备资源开发可净增耕地470万亩左右，其中国家级340万亩（表3）。
表3 山东省耕地后备资源开发潜力估算 单位：万亩
3 耕地后备资源可持续开发利用战略
3.1 对几个基本问题的认识
3.1.1 关于山东省粮食生产目标
粮食生产不同于其他农产品，因为它是维持人类生存的基本物质，这也使它成为关系国家安全和社会稳定的战略性资源，从根源上讲，保护耕地就是为了保护粮食生产。粮食又与其他的商品不同，它的需求弹性低，达到一定水平之后需求量不再有太大增长。因此确定一个合理的粮食生产目标是土地资源特别是耕地资源合理开发利用的前提。
目前全国粮食供给已出现结构性过剩，粮食价格持续稳定在低水平，而且国际市场上的粮食价格比国内还要低，从这一角度看，再过分强调粮食生产似乎没有必要。但是我国作为一个近13亿人口的大国，粮食需求基数大，农业基础仍然十分脆弱，特别是粮食生产的保证率和保障能力不够高，一旦发生全国性的自然灾害，对我国的国家安全和全球粮食市场都会造成巨大冲击；其次，我国目前的粮食过剩仅仅是结构性的，还面临提高粮食质量、丰富粮食结构的问题，作为一个发展中国家，用过多的外汇大量进口粮食也是不现实的。山东省是一个人口和农业大省，也是我国农业生产条件较为优越的省份，维持一定的粮食产量是社会经济发展的要求，也是对国家负责任的表现。但在农业产业化和经济市场化的前提下，过分强调粮食生产，甚至把全省作为商品粮基地的设想是不利于全省经济发展的。
3.1.2 关于农业市场化、农村产业结构调整与后备资源开发
加入WTO后，我国农业的市场化程度加快。山东省作为改革开放的前沿地带，各地在这方面也做了不少积极的探索，可以从近年来我省土地利用结构变化上反映出来。
关于农业市场化问题，现在普遍认为，我国在国际市场上谷物等大宗农产品生产方面不具备竞争优势，但在需投入较多劳动力的蔬菜、园艺、林果、畜禽以及中草药等特色农产品生产方面有优势，这些产业是今后发展的重点，相应的土地资源配置也应向这些产业倾斜。
农业产业结构调整中的另一个重点是种植业结构调整，即由粮（食）经（济）二元结构向粮（食）经（济）饲（料）三元结构转变，这已经取得广泛***识。传统的粮食生产，口粮与饲料不分，把人吃的粮食用作饲料粮，饲料生产完全依附于粮食生产，这既加剧了粮食供需结构的短缺，增加粮食压力，又制约了饲料产业的发展，致使畜牧业发展缓慢；既限制了粮食生产效益的提高，又制约了非粮食物和动物性食物的发展。据研究（梅方权，2001），在过去的20年中，粮食和食物的消费量和消费结构发生显著变化，预测到2010年人均粮食需求量也就在400～420千克，其中口粮不到200千克；到2030年人均粮食需求量在420～450千克，口粮下降到140千克，人均粮食需求量的30%～50%都是用作饲料，因此未来增加的主要是饲料用粮。
饲料除了包括一部分粮食类饲料（如玉米）外，还包括草类饲料，而后者的前景更为广泛。据国家有关部门预测，世界范围内绿色饲料生产消费呈持续增加的态势，国际市场每年向我国求购草粉1000万吨，优质苜蓿干粉销价高出玉米20%，国内市场保持现有畜牧业水平每年草产品需求缺口达4500万吨，而且草地生态系统更接近自然生态系统，其生态意义要比耕地大的多。草类饲料的生产主要依靠牧草地，当然也可以在耕地上种植人工牧草，这就使得耕地和牧草地的界限趋于模糊，也对传统土地分类系统和耕地管制模式提出了挑战。
3.1.3 关于人口城镇化与城镇发展
我国在对人口城镇化的认识上长期存在误区，实际上城镇，特别是城市是一种高度集约的土地利用方式，也是一种现代化的人居方式，人口城镇化是伴随社会经济发展而产生的一个必然现象。以山东省为例，农村人均居民点用地超过180平方米，而城市人均用地面积则不足120平方米。目前山东省农村剩余劳动力约700～800万左右，向城市转移一个农村人口就相当于节省建设用地60平方米。如果能及时地通过土地整理和农村宅基地流转推进城镇化进程，减少建设占地的潜力是很大的，应该做好这篇大文章。
当前各级政府都已认识到城镇化的重要意义，相关的促进政策也逐步出台，而山东省的人口城镇化水平已经达到39%，超过了城镇化加速的临界点。可以设想未来几年是山东省城镇加速发展期。鉴于城镇在空间分布上的连续性，城镇发展大量占用耕地是不可避免的，但同时会空闲出大量的农村居民点用地，因此农村居民点整理复垦是实现土地利用良性循环的重要步骤，也是今后土地管理工作重点。
3.2 未来10年山东省土地供需的总量平衡控制预测
土地供需的关键是要解决好农用地和居民点建设用地这两个主要地类的用地问题，首要的是保障基本的粮食生产，其次是控制建设用地规模。
（1）农用地供需预测。根据有关机构的预测结果和山东省政府确定的人口控制目标，2010年全省人口总量达到9 500万人左右，粮食需求量按人均每年400千克计算，实现粮食基本自给的目标，***需要生产粮食380亿千克，粮食单产按435千克/亩计算，需粮食播种面积8 735.6万亩，粮食复种指数按1.75计算，粮食生产需要占用耕地4 991.8万亩。现有耕地总量11 400万亩，完全能够满足粮食需求量。
（2）居民点用地预测。据预测，2010年全省城镇化水平将达到50%左右，全省总人口9 500万人，城镇和农村人口各4 750万。城镇人均占地按110平方米估算，***需建设用地780万亩左右，比目前多出255万亩左右；农村人均居民点用地按150平方米计算，***需农村居民点用地1 080万亩左右，比目前少出750万亩左右；二者内部平衡减少居民点用地300～450万亩。
（3）其他用地预测。山东省现有林地、园地面积3 495万亩；尚有可造林地1 485万亩（荒山荒地508.5万亩，退耕还林地976.5万亩）；加上农田林网、林粮间作、地堰开发和四旁树***折实1 605万亩；森林覆盖总面积可以达到6 600万亩左右；再加上可调整林地和园地，2010年左右森林覆盖率可以达到28%以上，超过省政府确定的25%的目标。随着全省地级市间高速公路贯通，交通建设将会进入一个相对平稳期，交通用地的增长将放缓。
通过对耕地、林地、园地和居民点用地等几个主要用地方式的供需分析表明，只要合理利用，山东省现有的土地资源完全能够满足未来社会经济发展的需要。
3.3 山东省耕地后备资源开发的时序和策略
3.3.1 从利用手段看，优先考虑复垦，谨慎开发
土地开垦受资源总量的限制，难以持续，土地复垦和整理才是实现土地利用的良性循环和集约利用，保障土地可持续利用的根本手段。
从生态效益的角度考虑，可开垦后备资源都是未利用地，它们目前的生态系统最接近自然生态系统，具有高度的稳定性，对其开发会或多或少地破坏这种自然生态环境，像苇地、滩涂、沼泽等地类都有重要的生态价值，应谨慎开发。而可复垦后备资源大部分地表裸露，有些积水，对其合理开发可以起到保护水土、改善环境的作用。综合考虑，山东省补充耕地应优先考虑复垦，谨慎开发。
3.3.2 从利用方式看，近期以开发为林地、园地和牧草地为主，以开发为耕地为辅
前面已对当前的粮食供需形势做了分析，耕地特别是粮食生产的比较收益低，有些地区农民自发将其转为林地、园地，在这种情况下再大规模投资开发耕地从经济效益上看是不合理的。较为现实的选择是先少量投入开发为林地、园地和牧草地，这样的投入产出效益会高一些，而且生态功能强于耕地；同时，通过种植林果、牧草可以改良土壤，提高土地质量，为将来耕地开发奠定良好基础。
3.3.3 在改良方法上，以生物措施为主，辅以工程措施
生态农业是现代农业发展的主方向，它对生态环境和生产设施有严格的要求，未来的土地开发、土壤改良应优先考虑采取生物措施，在盐碱地开发上尤其如此。近年我国在耐盐、耐碱物种培育方面取得较大突破，这对盐碱地的开发非常有利，另外，近来在盐碱地种植水稻、棉花等试验也取得了较好的收益，这些经验和措施应充分推广利用。一些海拔较高的耕地后备资源，水分缺乏，又不具备灌溉条件，种植耐旱植物是必要的。大规模的工程措施投资大、周期长，对周围环境影响强烈，应充分论证。能用生物措施替代的，尽量采用生物措施。
4 耕地后备资源开发利用的政策和机制保障
4.1 耕地后备资源开发利用必须以科学规划为前提
规划作为土地管理工作的龙头，是宏观调控土地配置的主要手段，也是土地资源科学合理开发利用的基础，耕地后备资源的开发利用必须进行科学合理的规划，实施强有力的规划管理。
耕地后备资源开发利用规划的编制要以土地利用总体规划和有关法律、法规、规章为依据，在充分调查研究的基础上，统筹考虑，合理定位，明确制定规划目标。在保障全省社会经济可持续发展的前提下，实现土地资源的可持续利用，保证“占补平衡”管理目标的实现。必须把地方性的、阶段性的规划目标纳入总体规划、长远规划统筹考虑，以避免总体规划与专项规划的不统一、不和谐。
耕地后备资源开发利用规划必须充分考虑生态环境问题，把经济社会发展、生态环境保护、自然环境优化、对土地资源的需求等要素综合考虑，综合规划。山东省生态保护的重点是黄河三角洲地区和生态条件恶化的部分山区。对这些地方的耕地后备资源进行规划开发时，一定要高度重视，反复研究、论证，不可盲目决策。
耕地后备资源开发利用规划的编制要强化公众参与意识。耕地后备资源开发利用规划作为一项法规性的文本，既要充分考虑到规划实施后对经济社会发展产生的积极和消极作用。同时，要引入有效的监督制约机制，对于土地利用规划失误和规划中强制性内容执行不严，要追究领导责任，建立规划行政管理责任追究制度，确保土地利用规划的权威性和严肃性。
4.2 耕地后备资源的开发利用要不断创新管理运行机制
4.2.1 开拓思路，改革耕地后备资源开发利用的投入机制
山东省土地开发整理的资金现在主要是政府投入。随着全省经济建设的高速发展，土地供需矛盾变化，要求加快耕地后备资源的开发利用，以保障经济建设和社会发展对土地资源的需求，这种形势下，仅仅依靠政府投入是不够的。因此，要大胆创新，开拓思路，改革和完善耕地后备资源开发的投入机制。这方面不少地方摸索出了成功的经验。山东省黄河三角洲地区的东营市，是耕地后备资源的富集区，近年来采取“借鸡生蛋”的做法，引进外地大企业、大财团进行集中连片、规模化、产业化进行农业综合开发，取得了良好的经济效益和社会效益。所以，应该积极制定相关政策，本着谁投资谁受益原则，鼓励、支持各种社会力量和资金参与耕地后备资源的开发利用。规模相对较小、开发难度不大、收益来得较快的地区，可以试行股份制、合作制等形式，鼓励、支持农民自主开发。经济实力较强、发展较快的地区，可以试行租赁承包制、风险投资制等，鼓励企业、社团等社会力量参与投资开发。经济相对发达、耕地后备资源相对不足的地区，可以试行异地开发代理制，以商业化投入方式运作，加大耕地后备资源的开发力度。
4.2.2 创新机制，实现耕地后备资源开发利用的产业化运作
对于大面积集中连片耕地后备资源的开发，一定要做到高起点规划设计，高标准高质量施工，开发一片成功一片，高效利用一片。列入国家土地开发整理重点地区的工程项目、跨区域工程项目，可以采取招投标制。从规划设计、现场施工到质量监理、成果验收，形成产业链，逐步实现规模化、产业化运作，使耕地后备资源的开发利用，达到高起点规划、高标准设计、高质量施工、高效益产出的产业化运作目的。县域内相对集中的耕地后备资源，在开发难度相对不大又能够形成规模的地区，也可以集中人力、物力、财力实施规模化、产业化运作。
4.2.3 统筹兼顾，实现耕地后备资源的合理配置
在耕地后备资源开发利用的决策过程中，要根据当地农业产业结构调整的要求，自觉服从、服务于农业内部的产业结构调整，做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔，以取得最大综合效益为目的，不能仅仅局限于单一种植粮食作物。滨州市无棣县的水湾镇形成了规模化的专业芦苇市场，辐射周边数省；淄博市博山区的东部山区，农民开发沙石薄岭、河滩荒地种植中药材，每亩收益2000元左右，效益高于种植粮食作物；聊城市莘县开发窑场废弃地种植高效林果树，成为山东农业大学高效林果种植的示范基地。各地这样的例子很多，值得学习和借鉴。
4.2.4 强化管理，实现耕地后备资源的可持续利用
山东省国土资源厅作为政府主管部门，应健全领导和指挥、调度机构，制定全省统一的后备资源开发利用规划和实施方案。市、县一级国土资源管理部门，也应健全相应的领导和指挥、调度机构，制定相应的开发利用规划和实施方案。进一步强化管理，规范运作，不断提高管理水平。要充分运用成熟的技术方法和技术手段，将本次调查评价成果数字化，建立基础数据信息系统，实现数字化管理，提高管理水平和工作效率。
综上所述，耕地后备资源的开发利用是一项系统工程，是一项造福于人民群众和社会的民心工程，是一项保证经济、社会、人口、资源、环境协调发展的可持续工程。一定要认真分析研究山东省土地资源的供需矛盾和保护战略，反复论证耕地后备资源开发利用的时序和策略，研究制定耕地后备资源开发的目标任务，找到一条适合中国特色的开发利用的道路，保证山东省经济社会和生态环境的协调发展。